Арганізацыя, адказная за распрацоўку праекта рэформы
“Рух за Свабоду”.
Праблемы, на вырашэнне якіх накіраваная рэформа
Актуальнасць правядзення рэформы адміністрацыйна – тэрытарыяльнага падзелу (далей – АТП) у Рэспубліцы Беларусь абумоўлена праблемамі, звязанымі з дзеючым АТП:
1. АТП Беларусі фармаваўся ў 1956-1967 гг. для задачы цэнтралізацыі кіравання сельскай гаспадаркай БССР ва ўмовах камандна – адміністрацыйнай сістэмы. Калі ў 1956 г. колькасць сельскага насельніцтва складала 73% ад агульнай колькасці грамадзян, то ў 2021 г. ужо 22,1%.
2. Нераўнамернасць адзінак АТП. Напрыклад, тэрыторыя Жабінкаўскага раёна складае 0,7 тыс. кв. км, а Столінскага – 3, 4 тыс. кв. км. На 01.01.2019, насельніцтва Расонскага раёна складае 9042 чал., Лідскага раёна – 131 240 чал., а насельніцтва горада Барысава, які ў адміністрацыйна-тэрытарыяльнай іерархіі знаходзіцца на ўзровень ніжэй вышэйназваных адзінак, – 142 681 чал.
3. Перыферычнае размяшчэнне 4 (Брэст, Гродна, Віцебск, Гомель) з 6 абласных цэнтраў. 14 райцэнтраў размешчаны далей за 200 км ад сваіх вобл. цэнтраў, 16 райцэнтраў са 118 размешчаны бліжэй да Мінска, чым да сваіх абласных цэнтраў.
4. Дэмаграфічна – урбанізацыйны зрух у бок Мінска, дзе пражываюць ужо ¼ насельніцтва краіны.
5. Нізавыя адзінкі АТП – сельсаветы, нават ўзбуйненыя да 1 000 – 2 000 жыхароў у 2010-2019 гг., эканамічна незаможныя. Іх актуальная доля ў бюджэце мясцовага самакіравання (далей – МС) – 1%.
6. Моцная цэнтралізацыя фінансаў у абласных цэнтрах – 55% бюджэту МС.
7. Груваздкасць 3-х узроўневай сістэмы падтрымлівае гіпертрафаваны кіраўнічы апарат.
Неабходнасць рэформы АТП РБ усведамлялася, дэталёва абгрунтоўвалася аўтарамі ў 1980-2021 гг. Сярод іх: Бел НДІ ПГ (1987 г.), А.У. Багдановіч, І.М. Удавенка, К. Надудзік, Г.У. Радзіеўскі, А. Міхалевіч, Фонд ім. Л. Сапегі, В. Каляда, К. Волах, С. Васільеў, праект «Новая Беларусь», міністэрства эканомікі РБ, С. Валеваты і інш. Пералічаныя вышэй аўтары прапанавалі свае канцэпцыі рэформы АТП, якія характарызуюцца шэрагам агульных падыходаў:
1. Разбуйненне абласцей. Фарміраванне 15-22 абласцей (акруг, рэгіёнаў, паветаў, ваяводстваў).
2. Узбуйненне сельсаветаў, з 1152 да 270-600. Новыя назвы сельсаветаў – воласць, муніцыпальная акруга, самакіраванне, абшчына – Грамада.
3. Пераход з 3-х на 2-х узроўневую арганізацыю АТП і МС. Выключэнне – кансерватыўны праект мінэканомікі РБ 2019 г. і Народная праграма “Вольная Беларусь” БНФ 2017 г.
4. Прымат максімальнага збліжэння АТП з эканамічным раянаваннем, стварэннем прамыслова – тэрытарыяльных комплексаў на базе абласных цэнтраў і іншых буйных гарадоў з насельніцтвам 60-100 тыс. і вышэй.
5. Адсутнасць прывязкі структуры адміністрацыйна – тэрытарыяльных адзінак да іх функцыяналу.
6. Зварот аўтараў да гістарычных традыцый у назвах адміністрацыйна – тэрытарыяльных і адзінак мясцовага самакіравання.
Варта адзначыць, што рэформа АТП з’яўляецца адной з самых складаных, яна спалучана з рэформай МС, пераўтварэннямі ў бюджэтнай, судовай, выбарчай і іншых сферах. Таму пры распрацоўцы сапраўднай канцэпцыі прааналізаваны і прыняты да ўвагі плюсы і мінусы праектаў папярэднікаў.
Асноўныя мэты, задачы і кірункі рэформы АТД
Мэты рэформы адміністрацыйнага дзялення:
1. Павышэнне якасці паслуг насельніцтву РБ.
2. Развіццё мясцовага самакіравання.
3. Ліквідацыя тэрытарыяльна – папуляцыйных перакосаў і дысбалансаў існуючага АТП РБ праз аптымізацыю структуры АТП шляхам пераходу ад 3-х да 2-х узроўневай структуры.
4. Дэгламерацыя і тармажэнне працэсу дэпапуляцыі рэгіёнаў РБ.
5. Аптымізацыя адміністрацыйна-кіраўнічага апарата.
Асноўныя захады па рэалізацыі рэформы
I. Базісны ўзровень АТП і МС – Грамада (альтэрнатыўныя назвы: тэрытарыяльная грамада, аб’яднаная тэрытарыяльная грамада, воласць, гміна, муніцыпальная акруга, староства – праект «Новая Беларусь»).
1). Грамада: насельніцтва – 7-15 тыс. чал. «Радыус» – да 30 км.
• Сельская – узбуйненне цяперашніх сельсаветаў – каля 8-10 тыс. чал.,
• Сельска – гарадская – горад, пгт. з насельніцтвам менш за 15 тыс. чал. + прылеглыя сельскія тэрыторыі. Насельніцтва – 10-15 тыс. чал.
• Гарадская – цяперашнія гарады, пасёлкі – пгт. з насельніцтвам больш за 10 тыс. чал. Раёны гарадоў з насельніцтвам больш за 100 тыс. чал. Насельніцтва, у сярэднім, 15-20 тыс. чал.
• У сельскіх і сельска – гарадскіх грамадах: рада, управа, на чале – войт (альтэрнатыўна – стараста).
• У гарадскіх грамадах – органы: рада, магістрат, на чале – бурмістр.
• Дапаможныя адзінкі базавага ўзроўню ў сёлах і гарадскіх раёнах: старасты (падстарасты), бурмістры раёнаў.
2). Функцыянал Грамады, як адзінкі:
• Мясцовыя дарогі, вуліцы, масты, плошчы, арганізацыя дарожнага руху.
• Планаванне тэрыторыі, забудовы. Сацыяльнае будаўніцтва.
•Камунальныя паслугі.
• Ахова здароўя (амбулаторыі, ФАП-ы, бальніцы).
• Базавыя, пачатковыя і сярэднія школы. Дзіцячыя сады. Прытулкі.
• Ахова навакольнага асяроддзя і водных рэсурсаў.
• Установы культуры фізкультуры, бібліятэкі, спартзалы, басейны.
• Аб’екты апекі.
• Лакальны грамадскі транспарт.
• Супрацьпажарная бяспека.
• Прамоцыя, PR, інвестыцыі на тэрыторыі грамады.
• Рынкі, гандлёвыя аб’екты.
• Зялёныя насаджэнні.
• Могілкі.
• Узаемадзеянні з іншымі ўстановамі МСУ.
• Што дадасца, і за кошт чаго палепшыцца якасць аказваемых паслуг:
ЗАГС, Выдача пашпартоў, Рэгістрацыя ТС, выдача ўсіх відаў даведак з рэспубліканскіх баз даных, арганізацыя выбараў і рэферэндумаў на мясцовым узроўні. Камунальныя пытанні. Мясцовы бюджэт – усё камунальныя плацяжы, 60% падаходнага падатку, падатку на нерухомасць і зямлю і да т.п.
II. Верхні ўзровень – Павет.
1). Тэрытарыяльны павет (насельніцтва – 60-130/140 тыс. чал.), як форма аб’яднання сельскіх, сельска – гарадскіх, і гарадскіх – з насельніцтвам да 100 тыс. чал., грамад.
• Сярэдняя колькасць – 99,303 тыс. чал.;
• «Радыус» – 50-80 км;
• Колькасць грамад – 5-13, сярэдняе – 8,25;
• Паветавы цэнтр – горад з насельніцтвам больш за 20 тыс. жыт. (выключэнні, 10-20 тыс.: Пружаны, Жыткавічы, Столін, Смалявічы, Паставы, Глыбокае, Лепель – гл. ніжэй);
• Рада, управа, маршалак – у кіраванні.
2). Гарады на правах павета – з лікам грамадзян вышэй за 100 тыс. жыхароў (выкл.: Маладзечна – 92 тыс., Жодзіна – 66 тыс.). У гэтых гарадах кампетэнцыі і паўнамоцтвы грамад сумуюцца з аналагічнымі – паветаў.
• Органы: рада, магістрат, на чале – прэзідэнт (як у Польшчы, альтэрнатыўна – таксама бурмістр).
3). Функцыянал павета, як адзінкі МСУ або што рэальна будзе вырашаецца на ўзроўні павета:
БТІ (часткова кадастр могуць весці грамады), электрасеткі, падатковая інспекцыя, інспекцыі па ахове працы, навакольнага асяроддзя, лясная, земляробствы, рыбалоўства. Грамадзянства і міграцыя. Тэлекам. Аддзел народнай адукацыі.
Дзяржорганы павета: пракуратура, суд, натарыят, камендатура паліцыі, ваенкамат, сан – эпід. станцыя, гімназіі, тэхнікумы, ЦРБ, сацзабес.
III. Прававы статус сталічнага горада Мінска вызначаецца асобным законам.
IV. Трэці (абласны) узровень АТП лічыцца немэтазгодным, т.я. задачы стварэння планаў развіцця макрарэгіёнаў, глабальных інвестыцый, будаўніцтва і падтрыманне функцыі дарог рэспубліканскага, абласнога значэння і чыгуначных шляхоў зносін, а таксама: кіравання універсітэтамі, абласнымі бальніцамі, тэрытарыяльнай абаронай і размеркаваннем дзяржаўнай дапамогі МСУ павінны ўзяць на сябе міністэрства рэгіянальнага развіцця і іншыя профільныя міністэрствы.
Этапы рэалізацыі рэформы
1. Прапрацоўка прадстаўленага праекту лакальнымі экспертамі, эканамістамі і спецыялістамі па АТД і МСУ.
2. Змяненні і дапаўненні ў праект. Прыняцце прапанаванай канцэпцыі рэформы як базавага дакумента.
3. Рэформа адміністрацыйна – тэрытарыяльнага дзялення праводзіцца ў 2 этапы:
• Першы этап – стварэнне праз узбуйненне сельсаветаў і на базе раёнаў з насельніцтвам да 15 тыс. чал. грамад і надзяленне іх усімі паўнавартаснымі функцыямі базавай адзінкі МС. Адкрыццё ў грамадах Адзіных Цэнтраў аказання Адміністрацыйных Паслуг (ЕЦАУ, бел. – АЛАП), з поўным адпаведным функцыяналам (прыклад – украінскія ЦНАП-ы).
• Другі этап, праз 5 гадоў, узбуйненне раёнаў у паветы і ліквідацыя абласнога дзялення.
Вынікі праекту рэформы АТП Рэспублікі Беларусь
1. Тэрыторыя Рэспублікі Беларусь, замест існуючых цяпер 118 раёнаў, Мінска і 16 гарадоў абласнога падпарадкавання, будзе налічваць 56 паветаў: 16 – гарадоў на правах павета (вольных або статутных гарадоў) і 40 тэрытарыяльных паветаў, кожны з насельніцтвам 60 – 130/140 чал. (У сярэднім – 99303 чал.) І радыусам тэрыторыі да 80 км.
2. Замест цяперашніх 1495 базавых адзінак АТП і МС, у т.л. 1152 сельсаветаў, будзе створана 330 тэрытарыяльных грамад з насельніцтвам, у сярэднім, 12 036 чал.: 66 гарадскіх (без гарадоў на правах паветаў), 99 сельска – гарадскіх (цэнтры – гарады, гарадскія і працоўныя пасёлкі), 145 сельскіх (цэнтры – аграгарадок) і вёскі), 20 – былы Мінскі р-н.
3. У адным павеце стане 4-13 (сярэдняе – 8,25) тэрытарыяльных грамад, без уліку раёнаў у буйных гарадах і магчымага падзелу на 2 грамады былых раёнаў з насельніцтвам 13-15 тыс. чал.
4. Сталічны горад Мінск атрымае асаблівы статус, замацаваны законам.
5. Узбуйненнем сельсаветаў у 3,49 разу, паменшыцца колькасць базавых (ніжніх) адзінак МС.
6. Коль-ць раёнаў паменшыцца ў 2,1 (усяго) – 3 (тэрытарыяльных) разы. Раёны стануць паветамі.
7. Будзе ліквідаваны абласны падзел.
8. Прыкладна ў 2 разы будзе скарочаны адміністрацыйна – кіраўнічы апарат.
9. Запрацуе рэальнае МСУ з юрыдычным і прававым статусам, камунальнай уласнасцю, бюджэтамі, якія фарміруюцца знізу, ініцыятывай і выбарнасцю органаў МС, у т. л. выканаўчых.
10. Аказанне паслуг насельніцтву стане максімальна набліжана да грамадзян грамад (гмін валасцей).
11. Вырасце статус адзінак МС, у т.л. гарадоў абласнога падпарадкавання, малых і сярэдніх гарадоў, за кошт таго, што 50-60% бюджэту будзе “заставацца” ў грамадах.
Перавагі прапанаванага праекта:
1. Адыход ад прымата максімальнага збліжэння АТП з эканамічным раянаваннем (стварэннем прамыслова – тэрытарыяльных комплексаў на базе абласных і буйных гарадоў) – у бок роўнага доступу ўсіх грамадзян да адміністрацыйных паслуг і рэсурсаў.
2. Адмова ад канцэпцыі павелічэння колькасці абласцей – рэгіёнаў, шляхам іх разбуйнення, на карысць ліквідацыі абласнога дзялення.
3. Захаванне паветаў – раёнаў, як сутнасці, замест прапанаванай большасцю праектаў ліквідацыі двух узроўняў АТП: раёнаў і сельсаветаў, з ператварэннем іх у ўзбуйненыя муніцыпальныя адзінкі нізавога ўзроўню.
4. З пп. 2 і 3 выцякае больш эвалюцыйны і мяккі падыход, у 2 этапы: узбуйненне сельсаветаў і пераўтварэнне іх і невялікіх раёнаў у грамады; 2 этап – узбуйненне раёнаў.
5. Адзінства АТД і МСУ у праекце. Адыход ад “вертыкалі” і прынцыпу “дэмакратычнага цэнтралізму” – да дэцэнтралізацыі.
6. Планаванне новага АТП знізу, ад функцыяналу адзінак МС.
Нарматыўныя акты, якія варта прыняць для рэалізацыі рэформы
Закон аб адміністрацыйна – тэрытарыяльным дзяленні;
Закон аб мясцовым самакіраванні;
Выбарчы кодэкс РБ;
Падатковы кодэкс РБ;
Бюджэтны кодэкс РБ.
