Арганізацыя, адказная за распрацоўку праекта рэформы
Беларуская сацыял-дэмакратычная партыя (Грамада).
Кароткае тлумачэнне рэформы
БСДП выступае за новы адміністрацыйны падзел у Беларусі. Замест 6 абласцей прапаноўваецца ўтварэнее 17 акруг. Цэнтрамі акруг стануць такія гарады, як Мінск, Бабруйск, Баранавічы, Барысаў, Брэст, Віцебск, Гомель, Гродна, Жлобін, Крычаў, Ліда, Магілёў, Мазыр, Маладзечна, Орша, Полацк, Салігорск. Райцэнтры застануцца цэнтрамі раёнаў. Аграгарадкі і пасёлкі гарадскога тыпу атрымаюць статус мястэчак.
Дадзены адміністрацыйны падзел павінен стрымаць рост вялікіх гарадоў і спрыяць устойліваму развіццю сярэдніх гарадоў і мястэчак, а таксама стымуляваць развіццё мясцовага самакіравання.
Праблемы, на рашэнне якіх накіраваная рэформа
Цяперашняе АТУ краіны ўяўляе сабой іерархічную сістэму выканаўчай улады, якая арыентавана на выкананне загадаў “зверху” і мала ўлічвае інтарэсы мясцовага насельніцтва. У гэтай сістэме рэальныя паўнамоцтвы ажыццяўляюць адпаведныя выканкамы і адміністрацыі, а мясцовыя Саветы дэпутатаў ператварыліся ў фіктыўныя органы.
На сённяшні дзень жыхары г. Мінска могуць рэалізаваць свае правы ўдзелу ў выбарах у мясцовыя Саветы дэпутатаў толькі на абласным узроўні (г. Мінск раўназначны рангу вобласці). Жыхары гарадоў абласнога падначалення і райцэнтраў могуць рэалізаваць сваё права прымаць удзел у выбарах у мясцовыя Саветы дэпутатаў толькі на гарадскім або раённым (базавы ўзровень адміністрацыйна-тэрытарыяльнай адзінкі (АТА)) і абласным узроўнях, а жыхары сельскай мясцовасці, гарадскіх пасёлкаў і гарадоў, якія не з’яўляюцца раённымі цэнтрамі, могуць абіраць дэпутатаў як на нізавым і базавым, так і на абласным узроўнях.
Прынцыпы АТУ, замацаваныя ў арт. 3 Закона, у значнай ступені не выконваюцца. У прыватнасці, гэта датычыцца прынцыпу раўнамернага, збалансаванага і комплекснага развіцця АТА. Паміж адміністрацыйнымі раёнамі і гарадамі назіраецца дысбаланс ва ўзроўні сацыяльна-эканамічнага развіцця, узроўні і якасці жыцця насельніцтва.
Яшчэ адным недахопам сучаснага адміністрацыйна-тэрытарыяльнага падзелу Беларусі з’яўляецца аддаленасць абласных цэнтраў ад ускраінных рэгіёнаў (у шэрагу выпадкаў яна дасягае 200 км).
Памеры цяперашніх абласцей вельмі значныя і супастаўныя з тэрыторыяй некаторых еўрапейскіх краін (напрыклад, Даніі, Нідэрландаў, Эстоніі). Акрамя таго, нарэзка меж абласцей у свой час праводзілася шляхам дырэктыўных указанняў без уліку гістарычных і геаграфічных асаблівасцяў рэгіёнаў.
У выніку такой сістэмы рэгіянальнага кіравання прыярытэтнае развіццё атрымліваюць г. Мінск і абласныя цэнтры, якія “высмоктваюць” фінансавыя і людскія рэсурсы. Сельскія раёны і невялікія гарады губляюць перспектывы развіцця. З іх назіраецца масавы адток насельніцтва. Існыя ў Беларусі АТА не з’яўляюцца аб’ектамі эфектыўнай рэгіянальнай палітыкі і не могуць імі быць у прынцыпе.
Вобласці не валодаюць тэрытарыяльнай цэласнасцю і з’яўляюцца кангламератамі ўнутрыабласных сістэм рассялення, якія фарміруюцца вакол буйнейшых гарадскіх цэнтраў. У кожнай вобласці гістарычна склалася сістэма з 2-3 унутрыабласных сістэм рассялення. У выніку вобласці сучаснай Беларусі завялікія і яны даўно выканалі сваю гістарычную задачу: забеспячэнне індустрыялізацыі і канцэнтрацыі рэсурсаў у гэтых мэтах у нешматлікіх абласных цэнтрах, у шкоду іншым значным гарадам краіны — цэнтрам унутрыабласных рэгіёнаў.
Раёны і нізавыя АТА Беларусі, наадварот, замалыя і валодаюць абмежаванымі і незбалансаванымі рэсурсамі для развіцця.
Трохзвённае АТУ і празмерная дробнасць АТА на першасным узроўні цягне за сабой значныя фінансавыя выдаткі.
Асноўныя мэты, задачы і кірункі рэформы АТУ
Асноўнай мэтай рэформы АТУ з’яўляецца забеспячэнне ўстойлівага, комплекснага і дынамічнага развіцця ўсіх АТА і мясцовага самакіравання Рэспублікі Беларусь.
Для дасягнення гэтай мэты прапаноўваецца вырашыць наступныя задачы:
– правесці дэцэнтралізацыю сістэмы дзяржаўнага кіравання і забяспечыць самастойнасць органаў мясцовага самакіравання;
– пераадолець наяўныя дыспрапорцыі ў сацыяльна-эканамічным і экалагічным развіцці рэгіёнаў краіны;
– падвысіць далучанасць грамадзян у працэс прыняцця рашэнняў на мясцовым узроўні, у тым ліку шляхам удзелу ў выбарах мясцовых прадстаўнічых органаў;
– забяспечыць устойлівае і інклюзіўнае развіццё ўсіх АТА.
Асноўныя кірункі рэформы АТА:
– ажыццявіць пераход ад трохузроўневай сістэмы АТУ да двухузроўневай (абласной — раённай (гарадской);
– вызначыць новыя межы АТА з улікам дэмаграфічнага патэнцыялу, узроўню эканамічнага развіцця, блізкасці мясцовых органаў;
– аднавіць статус АТА раёнаў у Мінску, Гродна, Брэсце, Гомелі, Віцебску, Магілёве, Бабруйску, а таксама гарадскіх пасяленняў раённага падначалення, якія не з’яўляюцца АТА;
– усталяваць выбарнасць мясцовых выканаўчых і распарадчых органаў; умацаваць фінансавую і матэрыяльна-тэхнічную аснову мясцовага самакіравання.
Асноўныя захады па рэалізацыі рэформы
Прапаноўваецца новая трохузроўневая мадэль АТУ Рэспублікі Беларусь, якая ў наступным можа быць трансфармаваная ў двухузроўневую, пры шырокім удзеле розных пластоў насельніцтва і мясцовых органаў улады:
– абласны ўзровень у выглядзе 17 абласцей (акруг, ваяводстваў);
– раённы ўзровень у выглядзе раёнаў і гарадоў абласнога падначалення;
– першасны ўзровень у выглядзе раёнаў у гарадах абласнога падначалення, гарадскіх, пасялковых (местачковых) і сельскіх (старостваў) саветаў.
Вобласці (акругі, ваяводствы) разглядаюцца ў якасці асноўных аб’ектаў і суб’ектаў дзяржаўнай рэгіянальнай палітыкі, накіраванай на забеспячэнне ўстойлівага і інклюзіўнага развіцця, г. зн. арыентаванай на вырашэнне праблем развіцця і зніжэнне міжрэгіянальных дыспрапорцый ва ўзроўні і якасці жыцця насельніцтва.
У межах абласцей плануецца ажыццяўляць далейшае рэфармаванне АТУ Беларусі, г. зн. пераход ад трохузроўневай да двухузроўневай мадэлі АТУ.
У аснову выдзялення новых абласцей Беларусі будзе пакладзены прынцып адпаведнасці абласцей сістэмам рассялення, гаспадарання і прыродакарыстання, якія гістарычна склаліся, або сацыяльна-эколага-эканамічным раёнам (СЭЭР).
У Беларусі з пачатку 70-х гадоў ХХ ст. склалася сістэма з 15 СЭЭР. Прымаючы да ўвагі значныя памеры і вялікі эканамічны і дэмаграфічны патэнцыял Мінскага СЭЭР у параўнанні з іншымі СЭЭР Беларусі, яго можна падзяліць з мэтай эфектыўнага кіравання на тры СЭЭР: Мінскі, Барысаўскі і Маладзечанскі.
Новыя вобласці (акругі, ваяводствы) Рэспублікі Беларусь
У выніку рэформы тэрыторыя Беларусі можа быць падзеленая на 17 абласных рэгіёнаў. Цэнтрамі гэтых рэгіёнаў, акрамя Мінска і цяперашніх абласных цэнтраў, стануць Полацк, Орша, Маладзечна, Барысаў, Салігорск, Ліда, Бабруйск, Крычаў, Мазыр, Баранавічы і Пінск.
Такі рэгіянальны падзел будзе спрыяць абмежаванню звышвысокіх тэмпаў росту Мінска і яго агламерацыі, г. зн. будзе спрыяць поліцэнтрычнаму развіццю краіны. Пры гэтым Мінск увойдзе ў склад Мінскай вобласці і будзе мець статус горада абласнога падначалення.
Цэнтр кожнага новага абласнога рэгіёна, акрамя Мінска, пры гэтым павінен разглядацца як горад прыярытэтнага развіцця. Гарадамі прыярытэтнага развіцця, акрамя вышэйназваных, варта лічыць Наваполацк (частка Полацка-Наваполацкай агламерацыі), Жодзіна (частка Барысаўска-Жодзінскай агламерацыі), Калінкавічы (частка Мазырска-Калінкавіцкай агламерацыі) і г. Жлобін — важны цэнтр новай Бабруйскай вобласці (акругі, ваяводства).
Прыярытэтнае развіццё новых абласных цэнтраў будзе аб’ектыўна спрыяць запавольванню развіцця Мінскай гарадской агламерацыі. Статус гарадоў абласнога падначалення прапаноўваецца захаваць толькі за гарадамі, якія маюць у сваім складзе гарадскія раёны.
У выніку на базавым узроўні застанецца 118 раёнаў і 7 гарадоў абласнога падначалення. Гарады Пінск, Баранавічы, Наваполацк і Жодзіна варта трансфармаваць у АТА раённага падначалення і ўключыць у склад адпаведна Пінскага, Баранавіцкага, Полацкага і Барысаўскага раёнаў.
Падобная мадэль рэфармавання АТУ дазволіць усім жыхарам Беларусі ўдзельнічаць у выбарах дэлегатаў у мясцовыя Саветы на кожным з трох узроўняў — абласным (субнацыянальным), базавым і першасным — і гэта стане грунтам для аптымізацыі АТУ на базавым і першасным узроўнях, аж да пераходу да двухузроўневага АТУ краіны.
Прапанаваная мадэль рэфармавання АТУ ў сваёй аснове падобная да самага ўдалага досведу адміністрацыйных пераўтварэнняў у Беларусі ХХ ст. — адміністрацыйна-гаспадарчае раёнаванне БССР, якое ажыццявілася пры непасрэдным удзеле вядомага географа і эканаміста А. А. Смоліча, пакладзенае ў аснову рэфармавання АТУ Савецкай Беларусі ў 1924 г.
Этапы рэалізацыі рэформы
Правядзенне рэформы АТУ будзе складацца з трох этапаў.
На пераходным этапе прадугледжваецца прыняцце на ўзроўні Парламента Канцэпцыі, праектаў адпаведных законаў, а таксама зацвярджэнне схемы новага адміністрацыйна-тэрытарыяльнага ўладкавання (падзелу) краіны. Адначасова варта ва ўсталяваным парадку прызнаць неканстытуцыйнымі прэзідэнцкія акты аб скасаванні ў Мінску, абласных цэнтрах і Бабруйску гарадскіх раёнаў, вярнуць райцэнтрам (гарадам раённага падначалення і гарадскім пасёлкам) незаконна адняты статус АТА.
Рэспубліка Беларусь павінна далучыцца да Еўрапейскай хартыі мясцовага самакіравання ад 15 кастрычніка 1985 г., а таксама ўступіць у цеснае ўзаемадзеянне з Кангрэсам мясцовых і рэгіянальных улад Савета Еўропы.
На гэтым этапе, пры наяўнасці адпаведных умоў, варта правесці пазачарговыя выбары ў мясцовыя Саветы дэпутатаў усіх узроўняў і тым самым стварыць кадравы рэзерв для паскоранага прасоўвання рэформы АТУ.
Асноўны этап рэформы будзе складацца з комплексу мер па стварэнні новых адзінак АТУ Беларусі на субнацыянальным узроўні (17 абласцей, акруг, ваяводстваў).
На наступным этапе рэформы можа пачацца актыўная праца па аптымізацыі АТА на першасным (нізавым) і базавым узроўнях. У прыватнасці, варта значна скараціць колькасць такіх адзінак на першасным узроўні і абраць найбольш прыдатныя цэнтры новых АТА. Замест сельскіх Саветаў варта заснаваць стараствы, замест пасялковых Саветаў — местачковыя Саветы. Гарады і гарадскія пасёлкі (мястэчкі) павінны разглядацца як перспектыўныя цэнтры новых нізавых АТА.
Агульная колькасць адзінак АТУ на новым першасным узроўні можа складаць 270-320 адзінак, у тым ліку: 110-120 гарадскіх, каля 100 местачковых і 50-100 сельскіх.
Рэфармаванне АТУ павінна суправаджацца і дапаўняцца рэформай сістэмы мясцовага самакіравання, падатковай і бюджэтнай рэформамі.
У новых умовах неабходна даць мясцовым органам улады дадатковыя крыніцы фінансавання, пашырыць магчымасці выкарыстання муніцыпальнай уласнасці, мясцовых прадпрыемстваў, прыродных рэсурсаў, а таксама стварыць сістэму выраўноўвання прыбыткаў мясцовага самакіравання, у тым ліку за кошт дзяржаўных датацый.
Прадстаўнічыя органы мясцовага самакіравання павінны мець права самастойна фарміраваць выканаўчыя і распарадчыя органы (выканкамы, магістраты, управы). У гарадах са статусам АТА магчымае абранне мэраў – кіраўнікоў выканаўчых органаў.
На мясцовым узроўні, сярод іншых органаў, варта фарміраваць тэрытарыяльныя выбарчыя камісіі. Супрацоўнікі мясцовых органаў улады могуць атрымаць статус муніцыпальных службоўцаў, што стане адметнай асаблівасцю мясцовага самакіравання.
У мэтах развіцця партыйнага будаўніцтва на мясцовым узроўні варта ўвесці змешаную сістэму пры выбарах мясцовых прадстаўнічых органаў. Гэта дазволіць зрабіць дзейнасць гэтых органаў больш эфектыўнай і празрыстай, а таксама стымуляваць мясцовых жыхароў да ўступлення ў партыі і арганізацыі.
Органы, якія прымаюць рашэнне
Асноўным органам, які прымае рашэнне па ажыццяўленні рэформы, з’яўляецца Парламент.
Акрамя таго, мэтазгодна ў складзе новага Урада стварыць Міністэрства па рэгіянальным і мясцовым развіцці. На яго можна ўскласці асноўную нагрузку па каардынацыі і рэалізацыі палажэнняў рэформы АТУ.
Нарматыўныя прававые акты, якія трэба прыняць
Рэформа АТУ і мясцовага самакіравання павінна мець сістэмнае і комплекснае забеспячэнне як на ўзроўні цэнтральных органаў улады, так і на мясцовым узроўні. Перш за ўсё неабходна прыняць папраўкі ў Канстытуцыю, а таксама шэраг законаў: “Аб адміністрацыйна-тэрытарыяльным уладкаванні Рэспублікі Беларусь”, “Аб арганізацыі мясцовага самакіравання ў Рэспубліцы Беларусь”, “Аб муніцыпальнай службе ў Рэспубліцы Беларусь”.
Прадметам асаблівай увагі павінна стаць мапа новага адміністрацыйна-тэрытарыяльнага падзелу Беларусі з вылучэннем меж абласцей, раёнаў, гарадоў. Пазней неабходна ўдакладніць межы ўсіх АТА.
Падчас рэформы прынцыпова важна забяспечыць самастойнасць органаў мясцовага самакіравання, як гэта рэкамендуецца ў Еўрапейскай хартыі мясцовага самакіравання 1985 г. Гэта значыць, што мясцовыя ўлады павінны ажыццяўляць кіраванне і кантраляваць значную частку публічных абавязацельстваў у інтарэсах мясцовага насельніцтва і пад сваю адказнасць.
