Организация, ответственная за разработку проекта реформы:
«Рух «За Свабоду».
Проблемы, на решение которых направлена реформа
Актуальность проведения реформы административно – территориального деления (далее — АТД) в Республике Беларусь обусловлена проблемами, связанными с действующим АТД:
АТД Беларуси формировалось в 1956-1967 гг. для задачи централизации управления сельским хозяйством БССР в условиях командно – административной системы. Если в 1956 г. численность сельского населения составляла 73% от общего числа граждан, то в 2021 г. уже 22,1%.
Неравномерность единиц АТД. К примеру, территория Жабинковского района составляет 0,7 тыс. кв. км, а Столинского – 3,4 тыс. кв. км. На 01.01.2019, население Россонского района составляет 9 042 чел., Лидского района — 131 240 чел., а население города Борисова, который в административно-территориальной иерархии находится на уровень ниже вышеназванных единиц, – 142 681 чел.
Периферическое расположение 4 (Брест, Гродно, Витебск, Гомель) из 6 областных центров. 14 райцентров расположены далее 200 км от своих обл. центров, 16 райцентров из 118 расположены ближе к Минску, чем к своим областным центрам.
Демографическо – урбанизационный сдвиг в сторону Минска, где проживают уже ¼ населения страны.
Низовые единицы АТД – сельсоветы, даже укрупненные до 1 000 – 2 000 жителей в 2010-2019 гг., экономически несостоятельны. Их актуальная доля в бюджете местного самоуправления (далее – МСУ) – 1%.
Сильная централизация финансов в областных центрах – 55% бюджета МСУ.
Громоздкость 3-х уровневой системы поддерживает гипертрофированный управленческий аппарат.
Необходимость реформы АТД РБ осознавалась, детально обосновывалась авторами в 1980-2021 гг. Среди них: Бел НИИ ПГ (1987 г.), А.В. Богданович, И.М. Удовенко, К. Надудик, Г.В. Радиевский, А. Михалевич, Фонд им. Л. Сапеги, В. Коляда, К. Волох, С. Васильев, проект «Новая Беларусь», министерство экономики РБ, С. Валеватый и др. Перечисленные выше авторы предложили свои концепции реформы А-Т.Д., характеризующиеся рядом общих подходов:
Разукрупнение областей. Формирование 15-22 областей (округов, регионов, поветов, воеводств).
Укрупнение сельсоветов, с 1152 до 270-600. Новые названия сельсоветов – волость, муниципальный округ, самоуправление, община – громада.
Переход с 3-х на 2-х уровневую организацию АТД и МСУ. Исключение – консервативный проект минэкономики РБ 2019 г. и Народная программа «Вольная Беларусь» БНФ 2017 г.
Примат максимального сближения АТД с экономическим районированием, т. е. созданием промышленно – территориальных комплексов на базе областных центров и других крупных городов с населением 60-100 тыс. и выше.
Отсутствие привязки структуры административно – территориальных единиц к их функционалу.
Обращение авторов к историческим традициям в названиях административно – территориальных и единиц местного самоуправления.
Следует отметить, что реформа АТД является одной из самых сложных, она сопряжена с реформой МСУ, преобразованиями в бюджетной, судебной, избирательной и других сферах. Поэтому при разработке настоящей концепции проанализированы и приняты во внимание плюсы и минусы проектов предшественников.
Основные цели и задачи реформы
Цели реформы административного деления:
Повышение качества услуг населению РБ.
Развитие местного самоуправления.
Ликвидация территориально – популяционных перекосов и дисбалансов существующего АТД РБ через оптимизацию структуры АТД путем перехода от 3-х к 2-х уровневой структуре.
Дегломерация и торможение процесса депопуляции регионов РБ.
Оптимизация административно-управленческого аппарата.
Основные направления реформы АТД Республики Беларусь.
I. Базисный уровень АТД и МСУ – Громада (альтернативные названия: территориальная громада, объединенная территориальная громада, волость, гмина, муниципальный округ, староство — проект «Новая Беларусь»).
1). Громада: население – 7-15 тыс. чел. «Радиус» – до 30 км.:
Сельская – укрупнение нынешних сельсоветов – около 8-10 тыс. чел.,
Сельско – городская – город, пгт. с населением менее 15 тыс. чел. + прилегающие сельские территории. Население – 10-15 тыс. чел.
Городская – нынешние города, поселки – пгт. с населением более 10 тыс. чел. Районы городов с населением более 100 тыс. чел. Население, в среднем, 15-20 тыс. чел.
В сельских и сельско – городских громадах: рада, управа, во главе – войт (альтернативно — староста).
В городских громадах — органы: рада, магистрат, во главе — бурмистр.
Вспомогательные единицы базового уровня в селах и городских районах: старосты (подстаросты), бурмистры районов.
2). Функционал громады, как единицы:
Местные дороги, улицы, мосты, площади, организация дорожного движения.
Планирование территории, застройки. Социальное строительство.
Коммунальные услуги.
Здравоохранение (амбулатории, ФАП-ы, больницы).
Базовые, начальные и средние школы. Детсады. Приюты.
Охрана окружающей среды и водных ресурсов.
Учреждения культуры физкультуры, библиотеки, спортзалы, бассейны.
Объекты опеки.
Локальный общественный транспорт.
Противопожарная безопасность.
Промоция, PR, инвестиции на территории громады.
Рынки, торговые объекты.
Зеленые насаждения.
Кладбища.
Взаимодействия с другими учреждениями МСУ.
Что добавится, и за счет чего улучшится качество оказываемых услуг:
ЗАГС, Выдача паспортов, Регистрация ТС, выдача всех видов справок из республиканских баз данных, организация выборов и референдумов на местном уровне. Коммунальные вопросы. Местный бюджет – все коммунальные платежи, 60% подоходного налога, налога на недвижимость и землю и т.п.
II. Верхний уровень – Повет.
1). Территориальный повет (население – 60-130/140 тыс. чел.), как форма объединения сельских, сельско — городских, и городских — с населением до 100 тыс. чел., громад.
Средняя численность – 99,303 тыс. чел.;
«Радиус» — 50-80 км;
Кол – во громад – 5-13, среднее – 8,25;
Поветовый центр – город с населением более 20 тыс. жит. (исключения, 10-20 тыс.: Пружаны, Житковичи, Столин, Смолевичи, Поставы, Глубокое, Лепель – см. ниже);
Рада, управа, маршалак – в главе.
2). Города на правах повета – с числом граждан выше 100 тыс. жителей (искл.: Молодечно – 92 тыс., Жодино – 66 тыс.). В этих городах компетенции и полномочия громад суммируются с аналогичными — поветов.
Органы: рада, магистрат, во главе — президент (как в Польше, альтернативно — также бурмистр).
3). Функционал повета, как единицы МСУ или что реально будет решается на уровне повета:
БТИ (частично кадастр могут вести громады), электросети, налоговая инспекция, инспекции по охране труда, окружающей среды, лесная, земледелия, рыболовства. Гражданство и миграция. Телеком. Отдел народного образования.
Госорганы повета: прокуратура, суд, нотариат, комендатура полиции, военкомат, сан – эпид. станция, гимназии, техникумы, ЦРБ, собес.
III. Правовой статус столичного города Минска определяется отдельным законом.
IV. Третий (областной) уровень АТД считается нецелесообразным, т.к. задачи создания планов развития макрорегионов, глобальных инвестиций, строительство и поддержание функции дорог республиканского, областного значения и ж/д путей сообщения, а также: управления университетами, областными больницами, территориальной обороной и распределением государственной помощи МСУ должны взять на себя министерство регионального развития и другие профильные министерства.
Основные меры по реализации реформы
Проработка представленного проекта локальными экспертами, экономистами и специалистами по АТД и МСУ.
Изменения и дополнения в проект. Принятие предлагаемой концепции реформы как базового документа.
Реформа административно – территориального деления проводится в 2 этапа:
Первый этап – создание через укрупнение сельсоветов и на базе районов с населением до 15 тыс. чел. громад и наделение их всеми полноценными функциями базовой единицы МСУ. Открытие в громадах Единых Центров оказания Административных Услуг (ЕЦАУ, бел. – АЦАП), с полным соответствующим функционалом (пример – украинские ЦНАП-ы).
Второй этап, через 5 лет, укрупнение районов в поветы и ликвидация областного деления.
Результаты проекта реформы АТД Республики Беларусь
Территория Республики Беларусь, вместо существующих ныне 118 районов, Минска и 16 городов областного подчинения, будет насчитывать 56 поветов: 16 – городов на правах повета (вольных или статутных городов) и 40 территориальных поветов, каждый с населением 60 – 130/140 тыс. чел. (в среднем — 99 303 чел.) и радиусом территории до 80 км.
Вместо нынешних 1495 базовых единиц АТД и МСУ, в т.ч. 1152 сельсоветов, будет создано 330 территориальных громад с населением, в среднем, 12 036 чел.: 66 городских (без городов на правах поветов), 99 сельско – городских (центры — города, городские и рабочие поселки), 145 сельских (центры – агрогородки и деревни), 20 – бывший Минский р-н.
В одном повете станет 4-13 (среднее – 8,25) территориальных громад, без учета районов в крупных городах и возможного разделения на 2 громады бывших районов с населением 13-15 тыс. чел.
Столичный город Минск получит особый статус, закрепленный законом.
Укрупнением сельсоветов в 3,49 раза, уменьшится кол–во базовых (нижних) единиц МСУ.
Кол–во районов уменьшится в 2,1 (всего) — 3 (территориальных) раза. Районы станут поветами.
Будет ликвидировано областное деление.
Примерно в 2 раза будет сокращен административно – управленческий аппарат.
Заработает реальное МСУ с юридическим и правовым статусом, коммунальной собственностью, бюджетами, формируемыми снизу, инициативой и выборностью органов МСУ, в т. ч. исполнительных.
Оказание услуг населению станет максимально приближено к гражданам громад (гмин волостей).
Вырастет статус единиц МСУ, в т.ч. городов областного подчинения, малых и средних городов, за счет того, что 50-60% бюджета будет «оставаться» в громадах.
Преимущества предложенного проекта:
Отход от примата максимального сближения АТД с экономическим районированием (созданием промышленно – территориальных комплексов на базе областных и крупных городов) – в сторону равного доступа всех граждан к административным услугам и ресурсам.
Отказ от концепции увеличения количества областей — регионов, путем их разукрупнения, в пользу ликвидации областного деления.
Сохранение поветов – районов, как сущности, вместо предлагаемой большинством проектов ликвидации двух уровней АТД: районов и сельсоветов, с превращением их в укрупненные муниципальные единицы низового уровня.
Из пп. 2 и 3 вытекает более эволюционный и мягкий подход, в 2 этапа: укрупнение сельсоветов и превращение их и небольших районов в громады; 2 этап – укрупнение районов.
Единство АТД и МСУ в проекте. Отход от «вертикали» и принципа «демократического централизма» – к децентрализации.
Планирование нового АТД снизу, от функционала единиц МСУ.
Нормативные акты, которые следует принять для реализации реформы
Закон об административно – территориальном делении;
Закон о местном самоуправлении;
Избирательный кодекса РБ;
Налоговый кодекс РБ;
Бюджетный кодекс РБ.
