Организация, ответственная за разработку проекта реформы:
Белорусская социал-демократическая партия (Грамада)
Краткое описание реформы
Белорусская социал-демократическая партия (Грамада) в своей стратегии и деятельности придает большое значение улучшению социального обеспечения граждан, в частности, пенсионеров. Так, БСДП считает, что выход на пенсию для обоих полов в возрасте 60 лет является оптимальным. БСДП также высказывается за более ранний выход на пенсию женщин, которые родили и воспитали трех и более детей.
БСДП выступает за пераход да накапляльных пенсійных фондаў, якія павинны фармавацца за кошт адлічэнняў працадаўцы, за кошт гарантый дзяржавы і за кошт уласных адлічэнняў работніка. Прычым, кожны працуючы грамадзянін пасля выхаду на пенсію можа распараджацца сваімі сродкамі, у тым ліку аднаразова здымаць іх з рахунка.
Кроме того, БСДП предлагает повысить размер минимальной пенсии и пособий по уходу за людьми с ограниченными возможностями.
Проблемы, на решение которых направлена реформа
В январе 2022 г. в Беларуси завершилось поэтапное повышение пенсионного возраста на основании президентского указа от 11 апреля 2016 г. №137 «О совершенствовании пенсионного обеспечения». В результате пенсионный возраст в течение пяти лет был увеличен до достижения мужчинами 63 лет, а женщинами – 58 лет. По расчетам экономистов, это позволило отдалить выход на пенсию 390 тысяч человек.
На начало 2022 г. в Республике Беларусь насчитывалось 2,4 млн. пенсионеров. С 1 марта 2022 г. был повышен размер трудовых пенсий на 7%, что позволило увеличить средний размер пенсии для неработающих пенсионеров до 583 рублей. По оценкам правительства, такой размер составляет около 40% по отношению к номинальной средней заработной плате по стране.
Следует учитывать, что наряду с увеличением возрастного порога в Беларуси был повышен страховой стаж, то есть период, в течение которого работник отчисляет взносы для получения пенсии. Если ранее в соответствии с Законом «О пенсионном обеспечении» 1992 г. для назначения трудовой пенсии достаточно было иметь страховой стаж не менее пяти лет, то начиная с 2013 г., он стал резко повышаться. Это проводилось на основании президентских указов (от 3 сентября 2013 г. № 389 «О некоторых вопросах пенсионного обеспечения и социального страхования»; от 8 декабря 2014 г. № 570 «О совершенствовании пенсионного обеспечения»; от 31 декабря 2015 г. «О вопросах социального обеспечения»; от 29 июня 2017 г. №233 «О пенсионном обеспечении отдельных категорий граждан»).
Так, с 2014 г. период страхового стажа был увеличен до 10 лет, с 2015 г. – до 15 лет. С 2017 г. требовалось не менее 16 лет страхового стажа. Далее период страхового стажа ежегодно увеличивался на полгода. На начало 2022 г. он составляет 18,5 лет. К 2025 г. он должен увеличиться до 20 лет.
Указом от 29 июня 2017 г. №233 было установлено, что трудовая пенсия по возрасту назначается при наличии страхового стажа не менее 10 лет при условии, что общий трудовой стаж составляет не менее 40 лет у мужчин и 35 лет у женщин (исключения предусматривались в отношении военнослужащих, лиц начальствующего и рядового состава органов внутренних дел, Следственного комитета Республики Беларусь, Государственного комитета судебных экспертиз Республики Беларусь, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям и органов финансовых расследований).
Согласно пункту 1.2 данного указа, периоды ухода за инвалидом I группы или ребенком-инвалидом в возрасте до 18 лет, а также за престарелым, достигшим 80-летнего возраста, нуждающимся по заключению медико-реабилитационной экспертной комиссии или государственной организации здравоохранения в постоянном уходе, могут засчитываться в общий стаж работы до достижения лицами, осуществлявшими уход, возраста, дающего право на социальную пенсию (мужчины – 65 лет, женщины – 60 лет).
То есть, указанные периоды не подлежат включению в трудовой стаж, но дают право на получение социальной пенсии при достижении установленного возраста (с 1 мая 2022 г. размер такой пенсии составляет 148, 28 руб.).
В страховой стаж не засчитываются также периоды отпуска по уходу за ребенком до достижения им трехлетнего возраста, срочной военной службы, время обучения на дневной форме получения образования, время получения пособия по безработице.
Основным законом в сфере пенсионных отношений в Беларуси остается Закон «О пенсионном обеспечении» от 17 апреля 1992 г. (с изм. и доп.). В нем закреплены порядок и условия назначения пенсий по возрасту, по инвалидности, по случаю потери кормильца, за выслугу лет, за особые заслуги перед республикой, а также социальных пенсий.
Пенсии по возрасту выплачиваются основной массе пенсионеров из государственного внебюджетного фонда социальной защиты населения Республики Беларусь (далее – ФСЗН). Его статус определен президентским указом от 16 января 2009 г. №40 «О Фонде социальной защиты населения Министерства труда и социальной защиты».
В соответствии с действующим законодательством (в частности, Законом «Об обязательных страховых взносах в бюджет государственного внебюджетного фонда социальной защиты населения Республики Беларусь» от 29 февраля 1996 г. с изм. и доп.) размеры обязательных страховых взносов на случай достижения пенсионного возраста, инвалидности и потери кормильца (пенсионное страхование) составляют: для работодателей – 28 %; для работающих граждан – 1 %. Кроме того, размер обязательных страховых взносов по страхованию на случай временной нетрудоспособности, беременности и родов, рождения ребенка, ухода за ребенком в возрасте до трех лет и др. составляет 6 % от начисленной зарплаты.
Получается, что предприятие (организация) уплачивает в ФСЗН 34% от фонда заработной платы и 1% от заработной платы работника. При этом взносы на пенсионное страхование составляют 29%, взносы на социальное страхование – 6%.
Очевидно, что это – высокий уровень отчислений в счет будущих пенсий. При этом власти их скрывают под видом отчислений от фонда заработной платы работников. На поверхности остается лишь 1% удержаний из конкретной зарплаты (кроме лиц, которые самостоятельно должны платить страховые взносы в ФСЗН). В результате у работников складывается превратное представление о порядке формирования пенсий.
В последние годы наблюдается дефицит бюджета ФСЗН. Так, по имеющимся данным, в 2020 году на пополнение Фонда были предусмотрены субвенции в размере 1,2 млрд. рублей. В 2021 году на эти цели выделено 1,6 млрд. рублей. В первом квартале 2022 г. доходы ФСЗН составили 5 195,2 млн. руб., из них поступило субвенций из республиканского бюджета в сумме 366 млн. руб. (Плюс-минус 5 миллиардов: ФСЗН отчитался о доходах и расходах в 1 квартале 2022 года // https://neg.by/novosti/otkrytj/plyus-minus-5-milliardov-fszn-otchitalsya-o-dokhodakh-i-raskhodakh-v-1-kvartale-2022-g-oda).
Такое положение дел объясняется прежде всего тем, что из Фонда социальной защиты населения производятся выплаты не только пенсий по возрасту, но и выплаты по временной нетрудоспособности, отпуску по уходу за ребенком до достижения им трехлетнего возраста, по уходу за инвалидами I группы, лицами, достигшими 80-летнего возраста, пособия по безработице. Из ФСЗН финансируются также мероприятия, связанные с санаторно-курортным лечением, оздоровлением различных групп населения.
В то же время пенсионное обеспечение государственных служащих, а также иных категорий работников выведено из общего порядка правового регулирования. Так, в соответствии с Законом «О государственной службе в Республике Беларусь» от 14 июня 2003 г. (с изм. и доп.) пенсия за выслугу лет государственным служащим назначается в размере 40% заработной планы за любые пять лет подряд из последних 15 лет работы на государственных должностях. За каждый полный год стажа государственной службы свыше 20 лет размер пенсии увеличивается на 2 процента заработной платы. При этом общая сумма пенсии не должна превышать 50% заработной платы государственного служащего (ч. 2 ст. 54 Закона).
В еще более привилегированном положении находятся члены Правительства, депутаты Палаты представителей, члены Совета Республики, Чрезвычайные и полномочные послы, председатель Центризбиркома. При достижении пенсионного возраста они получают ежемесячное денежное содержание на основании президентского указа от 30 ноября 2006 г. №705 «О ежемесячном денежном содержании отдельных категорий государственных служащих». Причем, размер такого содержания составляет от 65 до 75 % заработной платы, что в разы превышает средний размер трудовой пенсии.
Особый порядок назначения пенсий установлен также для военнослужащих и приравненных к ним лиц (например, сотрудников органов внутренних дел, органов государственной безопасности, МЧС, Следственного комитета, Государственного комитета судебных экспертиз), судей, прокурорских работников.
Вышеназванные категории работников получают ежемесячное денежное содержание (пенсии) не из ФСЗН, а из республиканского бюджета через соответствующие министерства и ведомства. Введение такого порядка выплаты пенсий нарушает принцип равенства граждан перед законом (ст.22 Конституции).
Пенсии время от времени повышаются, частично индексируются. Пенсионерам предусматриваются некоторые доплаты, в частности, в связи с достижением 75- и 80-летнего возраста. С января 2020 г. установлены доплаты неработающим докторам наук/профессорам.
С февраля 2020 г. выросли минимальные трудовые и социальные пенсии, надбавки и доплаты к пенсиям инвалидам с детства, лицам в возрасте старше общеустановленного пенсионного возраста, если они не выработали необходимый страховой стаж.
18 мая 2020 г. был издан президентский указ №171 «О социальной поддержке отдельных категорий граждан». Он направлен на улучшение пенсионного обеспечения работников с неполным страховым стажем (свыше 10 лет, но менее требуемого). Вместо социальной пенсии им будет назначаться трудовая пенсия по возрасту: женщинам — при достижении 60 лет, а мужчинам — 65 лет.
Еще одна «льгота» установлена в отношении женщин, родивших четырех и более детей. При назначении пенсии им засчитывается в трудовой стаж время нахождения в отпуске по уходу за ребенком продолжительностью до 12 лет в общей сложности (сейчас — 9 лет). Таким женщинам назначаются трудовые пенсии при наличии стажа работы не менее 20 лет и страхового стажа не менее 10 лет.
Существенным недостатком действующего законодательства о пенсиях является применение так называемого понижающего коэффициента для работающих пенсионеров. Это приводит к тому, что из назначенной пенсии удерживаются значительные суммы (от 15 до 40% в зависимости от размера пенсии).
Беларусские пенсионеры не имеют льгот (в частности, на проезд в общественном транспорте, при покупке лекарств по назначению врача).
Тем самым, можно указать на ряд проблем, которые необходимо решить в сфере пенсионного обеспечения граждан:
— относительно низкий уровень пенсий большинства белорусских пенсионеров;
— излишне высокие требования к получению пенсий по возрасту, в том числе наличие не менее 18,5 лет страхового стажа;
— применение понижающего коэффициента для работающих пенсионеров, а также оплата обязательных страховых взносов;
— существенная разница в размерах пенсий работников, получающих пенсии из Фонда социальной защиты населения, и государственных служащих, военнослужащих и приравненных к ним лиц, получающих пенсии (ежемесячные денежные выплаты) непосредственно из государственного бюджета;
— полная монополия государства на назначение и выплату пенсий работникам, отсутствие накопительных пенсий как дополнительного источника доходов пенсионеров, которым они могут распоряжаться по своему усмотрению;
— дефицит бюджета ФСЗН и необходимость его пополнения за счет субвенций;
— низкий уровень индексации пенсий и доплат отдельным категориям пенсионеров.
Основные цели и задачи реформы
Целью пенсионной реформы является создание более справедливой и эффективной пенсионной системы, которая позволит повысить уровень материального обеспечения большинства пенсионеров, заложить основы для неуклонного роста пенсий, восстановить уважительное отношение к лицам пожилого возраста.
Для достижения этих целей предполагается решить следующие задачи:
— принять новое пенсионное законодательство Республики Беларусь;
— повысить пенсии большинства пенсионеров Беларуси;
— создать Национальный пенсионный фонд при Правительстве Республики Беларусь в целях гарантирования выплаты пенсий всем категориям работников;
— ввести накопительные пенсии как дополнительный источник пенсионного обеспечения граждан;
— улучшить медицинское и социальное обеспечение пенсионеров, построить благоустроенные поселки, медицинские центры, санатории для пенсионеров, развивать досуг, образование и культурную жизнь пожилых людей.
Новая пенсионная система Беларуси будет создана с учетом опыта зарубежных стран. Она будет содействовать удовлетворению интересов всех категорий пенсионеров.
Основные меры по реализации реформы
Пенсионная реформа будет включать в себя пять основных направлений:
1) отмена необоснованных ограничений в отношении пенсионеров;
2) гарантирование всем гражданам базовой пенсии при достижении ими пенсионного возраста на уровне бюджета прожиточного минимума;
3) поэтапное повышение уровня пенсий;
4) создание Национального пенсионного фонда как внебюджетного фонда при Правительстве Республики Беларусь;
5) введение накопительной пенсии как дополнительного способа пенсионного обеспечения граждан.
Каждое из направлений предполагает определенную программу действий.
Первое направление:
— проверить на предмет соответствия Конституции президентский указ от 11 апреля 2016 г. №137 «О совершенствовании пенсионного обеспечения», поскольку он представляет собой незаконное ограничение права работников на пенсию при достижении ранее установленного возраста. Вместе с этим указом подлежат проверке и нормы Закона «О пенсионном обеспечении», в которые позднее были внесены изменения и дополнения;
— проверить на предмет соответствия Конституции президентские указы от 3 сентября 2013 г. №389 «О некоторых вопросах пенсионного обеспечения и социального страхования»; от 8 декабря 2014 г. №570 ”О совершенствовании пенсионного обеспечения“; от 31 декабря 2015 г. «О вопросах социального обеспечения»; от 29 июня 2017 г. №233 «О пенсионном обеспечении отдельных категорий граждан», которыми повышался так называемый страховой стаж;
— проверить на предмет соответствия Конституции нормативные правовые акты, установившие вычеты из пенсий работающих пенсионеров с применением так называемых понижающих коэффициентов;
— пересмотреть и частично отменить льготные пенсии (ежемесячные денежные выплаты), установленные для государственных служащих и иных категорий работников.
В случае признания вышеуказанных актов неконституционными необходимо осуществить пересмотр действующего законодательства и принять меры к компенсации убытков, причиненных гражданам в результате незаконных действий властей. Кроме того, следует признать право граждан обращаться в суд с заявлениями о возвращении незаконно взысканных сумм.
Второе направление:
— гарантировать всем гражданам назначение базовой пенсии на уровне бюджета прожиточного минимума (с 01.05.2022 г. – 311,15 руб.);
— уменьшить размер ежемесячных отчислений от зарплат работников для получения пенсии по возрасту;
— сократить период страхового стажа, необходимого для назначения пенсии;
— определять размер трудовой пенсии исходя из четырех составляющих: базовая пенсия + трудовой стаж + страховой стаж + размер заработной платы.
Работники, имеющие необходимый трудовой стаж, но не достигшие пенсионного возраста, вправе выйти на пенсию с неполным получением её размера.
Превышение продолжительности трудового стажа должно быть основанием для пересмотра размера пенсии.
Признать, что для назначения пенсии по возрасту достаточно иметь не менее 25 лет трудового стажа для мужчин и женщин, из них – не менее 15 лет страхового стажа. Для отдельных работников могут быть установлены иные сроки трудового стажа (службы).
Третье направление:
— установить соотношение назначенной пенсии по возрасту и заработной платы на уровне международных стандартов, то есть не менее 50% от средней зарплаты по стране;
— принять меры к повышению базовой (минимальной) трудовой пенсии;
— производить перерасчёт пенсии в случае, если пенсионер продолжает работать;
— индексировать пенсии с учётом уровня инфляции и роста цен на товары первой необходимости.
Указанные меры позволят в значительной мере улучшить уровень пенсионного обеспечения граждан.
Четвёртое направление:
— создать Национальный пенсионный фонд Республики Беларусь (сокр. – НПФ) как внебюджетный фонд при Правительстве Республики Беларусь;
— установить ежемесячные отчисления в НПФ для всех категорий работников, включая государственных служащих, судей, работников правоохранительных органов, военнослужащих, приравненных к ним лиц; индивидуальных предпринимателей, иных субъектов-доноров;
— гарантировать наполнение Национального пенсионного фонда средствами для выплаты пенсий;
— производить выплаты пенсий всем категориям граждан из данного фонда.
Пятое направление:
— ввести накопительные пенсии как дополнительный способ пенсионного обеспечения работников;
— создать предпосылки для развития негосударственных пенсионных фондов с целью аккумулирования накопительных пенсий, в том числе с привлечением иностранного капитала;
— гарантировать устойчивость вкладов по накопительным пенсиям и их выплату по достижении работником пенсионного возраста (в случае смерти работника право на получение накопленной суммы должны иметь его наследники).
Условия и порядок формирования накопительных пенсий и распоряжения ими должны определяться в законе.
Этапы реализации реформы
Реформу пенсионный системы предполагается осуществить в три этапа.
На переходном этапе необходимо провести широкую разъяснительную работу о предстоящей реформе, ее целях и направлениях.
Отправной точкой реформы станет принятие легитимным парламентом страны Концепции пенсионной реформы и Закона «О пенсионном обеспечении в Республике Беларусь». В заключительных статьях этого Закона будут перечислены меры, которые следует осуществить на переходном этапе реформы.
Среди этих мер должны быть, как минимум, следующие:
— Правительству и иным уполномоченным субъектам внести в Конституционный суд предложения об отмене правовых актов, нарушающих права работников (пенсионеров), а также устанавливающих незаконные (необоснованные) льготы (привилегии) для отдельных работников (пенсионеров);
— Правительству совместно с Министерством труда и социальной защиты создать при Правительстве Национальный пенсионный фонд Республики Беларусь и его территориальные структуры; подготовить и принять Положение об этом фонде;
— Министерству труда и социальной защиты совместно с местными представительными органами создать на уровне районов (городов) комиссии по пересмотру видов и размеров пенсий нынешних пенсионеров.
Основной этап реформы начнётся после вступления в силу Закона «О пенсионном обеспечении в Республике Беларусь».
На этом этапе планируется осуществить следующие меры:
— установить для всех граждан Республики Беларусь, достигших пенсионного возраста, базовую пенсию на уровне бюджета прожиточного минимума;
— уменьшить размеры отчислений в Фонд социальной защиты населения и Национальный пенсионный фонд Республики Беларусь;
— ввести новый расчет трудовой пенсии, исходя из четырех составляющих: базовой пенсии + трудового стажа + страхового стажа + размера зарплаты (оклада); соответственно пересмотреть размеры назначенных пенсий;
— повысить размер базовой пенсии до уровня международных стандартов (на уровне бюджета прожиточного уровня);
— осуществлять выплату всех пенсий из Национального пенсионного фонда Республики Беларусь;
— создать предпосылки для развития негосударственных пенсионных фондов для аккумулирования накопительных пенсий; принять закон об условиях и порядке формирования накопительных пенсий.
Ранее назначенные пенсии, в том числе государственным служащим, судьям, прокурорам, работникам органов внутренних дел, спецслужб, могут быть пересмотрены с учётом новых подходов к назначению пенсий.
Последующий этап реформы предполагает принятие специальных законов в сфере пенсионного законодательства для отдельных категорий работников, в том числе государственных служащих, судей, работников правоохранительных органов, военнослужащих и приравненных к ним лиц.
На этом этапе планируется ввести обязательные отчисления от фонда заработной платы предприятий, учреждений, организаций, индивидуальных предпринимателей, иных субъектов для формирования накопительных пенсий.
Возраст выхода на пенсию
С юридической точки зрения возможны два варианта решения вопроса.
Первый вариант: в случае признания президентского указа от 11 апреля 2016 г. №137 и соответствующих поправок в Закон «О пенсионном обеспечении» неконституционными пенсионный возраст может быть восстановлен на прежнем уровне (60 лет для мужчин и 55 лет для женщин). Однако «открутить» пенсионный возраст в исходное положение на практике будет затруднительно и нецелесообразно. Прежде всего, это будет связано с большим объемом бумаготворчества и огромными финансовыми расходами.
Второй вариант: оставить возраст выхода на пенсию для мужчин 63 года и постепенно поднять пенсионный возраст для женщин до 60 лет. При этом следует учитывать, что мужчины в Беларуси живут в среднем на десять лет меньше, чем женщины. В большинстве европейских стран пенсионный возраст превышает 60 лет как для мужчин, так и женщин. В последние годы наблюдается тенденция увеличения продолжительности жизни людей, значит, возраст выхода на пенсию можно повысить. В таком решении вопроса будет заинтересовано и правительство, которое постоянно вынуждено изыскивать средства на покрытие пенсионных расходов.
В качестве основного предлагается второй вариант. При этом в новом законодательстве следует предусмотреть возможность досрочного выхода на полную пенсию ряда категорий работников, в том числе женщин, родивших и воспитавших двух и более детей.
Органы, которые принимают решения
— Демократически избранный Парламент Республики Беларусь принимает Концепцию пенсионной реформы и ряд законов в развитие Концепции.
Конституционный Суд Республики Беларусь проверяет на предмет соответствии Конституции президентские указы и иные нормативные акты в сфере пенсионных отношений и принимает по ним соответствующие решения.
Нормативные акты, которые следует принять для реализации реформы
— Постановления Парламента: «О Концепции пенсионной реформы в Республике Беларусь» и «О составе Межведомственной комиссии по реализации пенсионной реформы в Республике Беларусь»
— Законы: «О пенсиях в Республике Беларусь», «О создании Национального пенсионного фонда Республики Беларусь», «О Фонде социальной защиты населения Республики Беларусь».
