Организация, ответственная за разработку проекта реформы
Беларусская социал-демократическая партия (Грамада).
Краткое описание
В нашей стране многие права и свободы граждан провозглашаются, но не обеспечиваются. Это относится и к праву участвовать в решении государственных дел как непосредственно, так и через свободно избранных представителей. При этом непосредственное участие граждан в управлении делами общества и государства должно обеспечиваться проведением референдумов, обсуждением проектов законов и вопросов республиканского и местного значения, другими определенными законом способами (ст.37 Конституции 1994 г.).
В новой редакции Конституции ст. 37 была дополнена частью третьей следующего содержания: «В порядке, установленном законодательством, граждане Республики Беларусь, принимают участие в обсуждении вопросов государственной и общественной жизни на республиканских и местных собраниях».
В этой поправке отмечается, что допускается возможность обсуждения вопросов на республиканских и местных собраниях «…в порядке, установленном законодательством».
Что касается республиканских собраний, то практика их проведения была апробирована 19-20 октября 1996 г. Тогда накануне республиканского референдума по инициативе Александра Лукашенко было созвано Всебелорусское народное собрание, в котором приняло участие 4 740 делегатов. На нем, кроме утверждения программы «первой пятилетки», была одобрена инициатива Александра Лукашенко по внесению изменений и дополнений в Конституцию 1994 г. Это посодействовало принятию новой редакции Конституции, которая предоставила президенту Республики Беларусь новый пятилетний срок без всяких выборов.
Позднее порядок проведения республиканских и местных собраний был регламентирован в Законе Республики Беларусь «О республиканских и местных собраниях» от 12 июля 2000 г. Так, в соответствии со ст. 3 Закона республиканские и местные собрания созываются «…для обсуждения вопросов государственной и общественной жизни республиканского и местного значения».
Согласно Закону, республиканские собрания могут созываться исключительно президентом Республики Беларусь и лишь «…для обсуждения важнейших вопросов государственной и общественной жизни». Президент в своем указе определяет нормы представительства и порядок избрания участников собрания, а также состав оргкомитета (ст.10 Закона).
Местные собрания могут проводиться на территории административно-территориальной единицы или ее части (территории микрорайонов, кварталов, улиц, дворов, агрогородков, поселков, деревень и др.) и обязательно в помещениях.
Согласно ст.15 Закона, инициаторами местного собрания могут быть следующие субъекты: 1) не менее 10% граждан, имеющих право участвовать в местных собраниях и проживающих на определённой территории; 2) органы территориального общественного самоуправления; 3) местные Советы депутатов; 4) местные исполнительные и распорядительные органы.
В случае, когда инициатором местного собрания являются граждане, инициативная группа в течение трех месяцев до предполагаемой даты его проведения собирает подписи в поддержку предложения о проведении местного собрания и оформляет их в виде подписных листов. К оформлению этих листов предъявляется ряд требований.
Решение о проведении местного собрания должно быть согласовано с местным исполнительным органом (администрацией района) за 15 календарных дней до предполагаемой даты. При этом у местных органов власти имеется много оснований для отказа в проведении такого собрания, например, в связи с тем, что помещение не соответствует санитарным, техническим, противопожарным требованиям.
В Законе также предъявляется ряд требований к оформлению решения местного собрания (ст.23). И все эти преграды устанавливаются для того, чтобы решение собрания направить в государственный орган или иную организацию, к компетенции которых относится решение вопроса, который обсуждался на этом собрании.
Понятное дело, что такая громоздкая и формализованная процедура проведения собраний не подходит для оперативного обсуждения актуальных вопросов, которые касаются вопросов застройки территорий, вырубки деревьев, загрязнения водоемов. На практике инициаторами постановки таких вопросов чаще всего выступает общественность в виде группы граждан, имеющих общий интерес.
Граждане могут иметь также интерес в отношении проектов нормативных актов, которые непосредственно затрагивают их права в различных сферах деятельности. Они как полноправные субъекты правоотношений могут высказывать свои суждения и предложения по решению тех ли иных вопросов.
Кроме того, следует предусмотреть возможность инициирования гражданами вопросов, которые вызывают у них озабоченность на местном уровне. По ним могут проводиться общественные слушания с участием представителей местной власти. Решения, принятые по итогам общественных слушаний, должны в обязательном порядке рассматриваться органами местного управления и (или) самоуправления и учитываться в их планах (действиях).
Проблемы, на решение которых направлена реформа
В условиях авторитарной системы власти граждане страны фактически лишены права участвовать в управлении делами общества и государства, обсуждении проектов законов и вопросов республиканского и местного значения. Им вообще запретили собираться вместе для обсуждения вопросов государственной и общественной жизни, расценивая это как несанкционированные мероприятия.
Действующая власть предлагает для волеизъявления граждан лишь те формы, которые могут быть использованы в ее интересах, а именно: подконтрольные ей референдумы, выборы и собрания своих сторонников.
Понятное дело, что принятие политических решений в соответствии с принципом демократии требует, чтобы все полноправные граждане имели равные и эффективные возможности для выражения своих взглядов, в том числе путем участия в голосовании по важным вопросам государственной жизни и местным проблемам.
В этой связи необходимо создать такие условия, при которых граждане могли бы свободно реализовать свое право участвовать в решении государственных и общественных дел как непосредственно, так и через своих представителей (ст. 37 Конституции).
На практике «голос» общественности при обсуждении проектов государственных решений почти не слышен. И это несмотря на то, что в действующем законодательстве имеется ряд положений, допускающих общественные обсуждения. Например, Совет Министров Республики Беларусь 1 июня 2011 г. утвердил своим постановлением Положение о порядке проведения общественных обсуждений в области архитектурной и строительной деятельности. Оно несколько раз изменялось и дополнялось, в том числе в апреле 2019 г.
Формально данное постановление Правительства направлено «…на обеспечение права физических лиц на благоприятную среду обитания, а также на вовлечение физических и юридических лиц в процесс развития территорий при осуществлении архитектурной, градостроительной и строительной деятельности». В качестве форм общественного обсуждения закрепляются: информирование физических и юридических лиц, работа комиссии по общественному обсуждению.
Информация о проведении общественных обсуждений должна размещаться на сайте местного исполкома в сети Интернет, информационных стендах, на досках объявлений, в СМИ не позднее чем за 10 календарных дней до их начала. На организатора обсуждения возлагается обязанность в 15-дневный срок после его завершения обеспечить размещение информации о результатах на сайте местного исполкома, информационных стендах, а также в СМИ.
В соответствии с новой редакцией Положения общественному обсуждению подлежат: 1) градостроительные проекты общего пользования; 2) градостроительные проекты специального пользования; 3) градостроительные проекты детального планирования, разрабатываемые на территории свободной от застройки, и (или) на территории с застройкой, подлежащей сносу; 4) архитектурно-планировочные концепции объектов строительства; 5) градостроительные проекты детального планирования частей населенных пунктов, разрабатываемые на территории существующих микрорайонов и кварталов жилой застройки, подлежащих реконструкции.
Однако общественность часто находится в неведении относительно проектов новых объектов в городах или узнает о них, когда начинают возводить фундамент очередных высоток в густонаселенных районах. То же касается и возведения промышленных объектов. о строительстве которых местные жители узнают в самый последний момент. Очень часто происходит утаиванием информации о вредных последствиях функционирования этих предприятий.
В новой редакции Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», принятой Законом от 17 июля 2018 г., имеется ст. 7 «Публичное обсуждение проектов нормативных правовых актов». В соответствии с ней проекты актов могут быть вынесены на публичное (общественное или профессиональное) обсуждение в сети Интернет на сайте «Правовой форум Беларуси», а также путем парламентских слушаний, в средствах массовой информации либо иными способами, не противоречащими законодательству.
Такое обсуждение может проводиться по инициативе Президента, иного субъекта права законодательной инициативы, нормотворческого органа либо государственного органа, осуществляющего подготовку нормативного правового акта (организатора).
В то же время в Законе предусматривается ряд ограничений на публичное обсуждение проектов нормативных актов. Они, в частности, распространяются на проекты международных договоров, на сферу обеспечения обороны и национальной безопасности, на отношения военно-технического сотрудничества, экспортного контроля, лицензирования отдельных видов деятельности.
В последние годы публичные (общественные) обсуждения проектов нормативных правовых актов стали применяться шире. Однако на практике отсутствует механизм обратной связи с гражданами, представившими свои суждения. По результатам обсуждения публикуется лишь обобщенная информация.
Еще один «минус» нынешней практики общественного обсуждения состоит в том, что после процедуры обсуждения в проект нормативного акта вносятся изменения и дополнения по усмотрению разработчиков. Например, с 12 июля по 2 августа 2019 г. Министерством юстиции Республики Беларусь было организовано публичное обсуждение по проекту Закона Республики Беларусь “Об изменении законов по вопросам деятельности политических партий и других общественных объединений”. В декабре 2019 г. проект Закона был внесен в Парламент, однако в нем содержались нормы, которые не рассматривались в рамках общественного обсуждения, в частности: запрет на размещение юридического адреса общественных объединений в жилых домах, ответственность общественного объединения по обязательствам своих организационных структур. Такое положение дел делает механизм публичных обсуждений не эффективным, поскольку граждане лишены возможности участвовать в обсуждении всех его положений.
Следует признать, что на региональном уровне граждане также отлучены от участия в обсуждении актуальных вопросов местной жизни. Их мнением никто не интересуется, в том числе при отведении земель для государственных нужд, при строительстве промышленных и иных объектов. При этом местные жители лишены возможности проводить собрания по своей инициативе.
В действующем законодательстве, по сути, отсутствуют эффективные средства защиты общественных интересов.
Указанные факторы не позволяют гражданам страны и общественности в полной мере реализовывать свое право на участие в решении государственных дел, а также на участие в обсуждении вопросов государственной и общественной жизни.
Основные цели и задачи реформы
Целью реформы является максимальное расширение сферы участия граждан, политических партий и иных общественных объединений в обсуждении проектов государственных решений, а также вопросов местного значения.
Для достижения этой цели необходимо решить следующие задачи:
— принять специальный закон, в котором прописать формы и порядок реализации права граждан на участие в обсуждении любых значимых вопросов государственной и общественной жизни;
— отменить необоснованные ограничения этого конституционного права в действующем законодательстве (например, Закон «О массовых мероприятиях» от 30 декабря 1997 г., акты местных Советов депутатов, устанавливающие порядок проведения массовых мероприятий на территории городов и районов);
— повысить роль политических партий и иных общественных объединений в проведении общественных обсуждений проектов государственных решений, а также любых значимых вопросов на местном уровне;
— развивать инициативу граждан в обсуждении вопросов государственной и общественной жизни;
— обеспечить доступ общественности (их представителей) к средствам массовой информации, собственником которых являются республиканские и местные органы власти.
Основные меры по реализации реформы
В целях проведения реформы предлагается:
1) закрепить на законодательном уровне обязательность общественных обсуждений наиболее важных проектов государственных решений.
В частности, в таком порядке должны подлежать обсуждению:
— проекты нормативных правовых актов, устанавливающих уголовную и административную ответственность;
— проекты нормативных правовых актов, предусматривающих новые налоги и сборы;
— проекты нормативных правовых актов, изменяющих установленное в законодательстве административно-территориальное устройство;
— проекты решений, связанных с отводом земельных участков для государственных нужд;
— проекты решений в сфере архитектуры, градостроительства и строительства;
— проекты решений в сфере окружающей среды (экологической безопасности).
На Парламент, Правительство, министерства и государственные комитеты следует возложить обязанность обнародовать проекты указанных решений на специальном сайте для последующего обсуждения.
Органы местного управления и самоуправления обязаны самостоятельно или по заявлению (требованию) полномочных субъектов представлять проекты подготовленных ими решений для общественного обсуждения.
2) допустить в качестве инициаторов общественных обсуждений следующих субъектов:
— государственные органы, органы местного самоуправления, иные субъекты, которым поручена разработка проектов решений (макетов, эскизов);
— политические партии и иные общественные объединения, зарегистрированные в установленном порядке;
— инициативные группы граждан: в количестве не менее 50 человек – в отношении проектов решений, принимаемых на республиканском уровне; в количестве не менее 10 человек – в отношении проектов решений, принимаемых на региональном уровне;
— депутаты Парламента, а также депутаты местного представительного органа в количестве, установленном в соответствующем Регламенте.
3) обеспечить максимально широкое обсуждение проектов государственных решений, а также решений, принимаемых на местном уровне.
В этих целях общественное обсуждение может осуществляться в следующих формах:
— размещение на сайте государственного органа, органа местного управления и самоуправления проекта нормативного правового акта, его обоснования и комментариев;
— размещение на сайте государственного органа, органа местного управления и самоуправления проектной документации в области архитектурной, градостроительной и строительной деятельности;
— проведение экспозиции (выставки) проекта и при необходимости презентации проекта;
— в иных доступных формах, позволяющих общественности составить цельное представление о проектах решений, подготовленных для принятия.
Дополнительной формой общественного обсуждения может быть обсуждение проектов решений на открытых заседаниях государственных органов, органов местного управления и самоуправления.
4) постоянно расширять сферу общественных обсуждений.
По инициативе уполномоченных субъектов могут проводиться обсуждения иных проектов решений государственных органов и должностных лиц, если о таких проектах стало известно общественности. Во всяком случае, обсуждение может проводиться, если указанные проекты затрагивают права, свободы и обязанности граждан и юридических лиц и устанавливают новые подходы к правовому регулированию определенной сферы общественных отношений.
5) развивать практику общественных обсуждений на местном уровне.
Именно на местном уровне чаще всего возникают проблемы между властью и местным сообществом. Здесь недостаточно ограничиться обсуждением проектов решений, принимаемых органами местной власти. Граждане должны иметь возможность участвовать в обсуждении и решении любых вопросов, представляющих общественный интерес.
6) урегулировать порядок участия граждан в решении местных вопросов.
В законе следует установить, что общественные обсуждения могут проводиться по всем вопросам, относящимся к компетенции органов местного управления и самоуправления, кроме случаев, когда речь идет о вопросах, касающихся распределения средств местного бюджета и обеспечения общественного порядка.
Инициаторами общественных слушаний могут выступать группы местных жителей (например, в количестве не менее 5% списочного количества жителей, зарегистрированных или имеющих собственность на соответствующей административной территории).
Инициатива по общественным обсуждениям должна регистрироваться в местном Совете депутатов путем подачи заявления, в котором указывается проблема, подлежащая обсуждению, обоснование необходимости ее обсуждения, лицо или лица, уполномоченные представлять инициативу, их контакты.
Заявление об инициативе должно быть рассмотрено и завершиться принятием решения: либо о назначении общественных слушаний, либо об отказе в проведении слушаний (такое решение может быть обжаловано в вышестоящий Совет или в суд).
В случае назначении общественных слушаний инициаторы вправе известить местное сообщество о повестке слушаний, месте и времени их проведения. При этом явка представителей местных органов управления и самоуправления является обязательной.
Собрание считается правомочным, если в нем приняли участие не менее половины граждан от числа подписавших заявление. По предложению инициаторов избирается председатель и секретарь собрания. По итогам слушаний принимается решение.
Формулировка решения должна быть четко прописана в протоколе и поставлена на голосование участников общественных слушаний. Результаты голосования отражаются в протоколе и удостоверяются подписями председателя и секретаря.
Органы местного управления и (или) самоуправления обязаны обсудить решение, принятое по итогам общественных обсуждений на ближайшем заседании, и учесть его в своих планах (действиях). О решениях (планах), принятых органами местного управления и (или) самоуправления по итогам общественных слушаний, уведомляются инициаторы.
7) предусмотреть максимальные гарантии обеспечения права граждан на общественные обсуждения (общественные слушания).
Среди таких гарантий:
— обжалование в порядке подчиненности (первая стадия);
— судебное обжалование (вторая стадия);
— право на обращение в парламент и орган местного самоуправления;
— право на инициирование референдума (республиканского или местного).
Еще одной гарантией права граждан га общественные обсуждения (общественные слушания) может стать принятие местными представительными органами Положений об общественных обсуждениях (общественных слушаниях) по вопросам местной жизни.
Органы, которые принимают решения:
Парламент, Совет Министров, местные Советы депутатов.
Нормативно-правовые акты
— Закон Республики Беларусь «Об общественных обсуждениях проектов решений, принимаемых государственными органами, а также органами местного управления и самоуправления»;
— Закон Республики Беларусь от 4 января 2010 г. №108-З «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь»;
— Закон Республики Беларусь от 5 октября 1994 г. № 3266-XII «О политических партиях»;
— Закон Республики Беларусь от 30 декабря 1997 г. №114-3 «О массовых мероприятиях в Республики Беларусь»;
— решение местных Советов депутатов — Положение об общественных обсуждениях (общественных слушаниях) по вопросам местной жизни.
