Организация, ответственная за разработку проекта реформы
Беларусская социал-демократическая партия (Грамада)
Краткое разъяснение реформы
БСДП выступает за новое административное деление в Беларуси. Вместо 6 областей предлагается создание 17 округов. Центрами округов станут такие города, как Минск, Бобруйск, Барановичи, Борисов, Брест, Витебск, Гомель, Гродно, Жлобин, Кричев, Лида, Могилёв, Мозырь, Молодечно, Орша, Полоцк, Солигорск. Райцентры останутся центрами районов. Агрогородки и посёлки городского типа получат статус местечек.
Данное административное деление должно сдержать рост крупных городов и способствовать устойчивому развитию средних городов и местечек, а также стимулировать развитие местного самоуправления.
Проблемы, на решение которых направлена реформа
Сегодняшнее АТУ страны представляет собой иерархическую систему исполнительной власти, которая ориентирована на исполнение приказов «сверху» и мало учитывает интересы местного населения. В этой системе реальные полномочия осуществляют соответствующие исполкомы и администрации, а местные Советы депутатов превратились в фиктивные органы.
На сегодняшний день жители г. Минска могут реализовать свои права на участие в выборах в местные Советы депутатов только на областном уровне (г. Минск равнозначен рангу области). Жители городов областного подчинения и райцентров могут реализовать своё право принимать участие в выборах в местные Советы депутатов только на городском или районном (базовый уровень административно-территориальной единицы (АТЕ)) и областном уровнях, а жители сельской местности, городских посёлков и городов, которые не являются районными центрами, могут выбирать депутатов как на низовом и базовом, так и на областном уровнях.
Принципы АТУ, закреплённые в ст. 3 Закона, в значительной степени не исполняются. В частности, это касается принципа равномерного, сбалансированного и комплексного развития АТЕ. Между административными районами и городами наблюдается дисбаланс в уровне социально-экономического развития, уровне и качестве жизни населения.
Ещё одним недостатком современного административно-территориального деления Беларуси является отдалённость областных центров от окраинных регионов (в ряде случаев она достигает 200 км).
Размеры сегодняшних областей довольно значительные и сравнимы с территорией некоторых европейских стран (например, Дании, Нидерландов, Эстонии). Кроме того, нарезка границ областей в своё время проводилась путём директивных указаний без учёта исторических и географических особенностей регионов.
В результате такой системы регионального управления приоритетное развитие получают г. Минск и областные центры, которые «высасывают» финансовые и людские ресурсы. Сельские районы и небольшие города теряют перспективы развития. Из них наблюдается массовый отток населения. Существующие в Беларуси АТЕ не являются объектами эффективной региональной политики и не могут ими быть в принципе.
Области не владеют территориальной целостностью и являются конгломератами внутриобластных систем расселения, которые формируются вокруг крупнейших городских центров. В каждой области исторически сложилась система из 2-3 внутриобластных систем расселения. В результате области современной Беларуси слишком большие и они давно выполнили свою историческую задачу: обеспечение индустриализации и концентрации ресурсов в этих целях в немногочисленных областных центрах, во вред другим значительным городам страны – центрам внутриобластных регионов.
Районы и низовые АТЕ Беларуси, наоборот, слишком маленькие и владеют ограниченными и несбалансированными ресурсами для развития.
Трёхзвенное АТУ и чрезмерно мелкие размеры АТЕ на первичном уровне влекут за собой значительные финансовые издержки.
Основные цели, задачи и направления реформы АТУ
Основной целью реформы АТУ является обеспечение устойчивого, комплексного и динамичного развития всех АТЕ и местного самоуправления Республики Беларусь.
Для достижения этой цели предлагается решить следующие задачи:
— провести децентрализацию системы государственного управления и обеспечить самостоятельность органов местного самоуправления;
— преодолеть имеющиеся диспропорции в социально-экономическом и экологическом развитии регионов страны;
— повысить вовлечённость граждан в процесс принятия решений на местном уровне, в том числе путём участия в выборах местных представительных органов;
— обеспечить устойчивое и инклюзивное развитие всех АТЕ.
Основные направления реформы АТЕ:
— осуществить переход от трёхуровневой системы АТУ к двухуровневой (областной – районной (городской);
— определить новые границы АТЕ с учётом демографического потенциала, уровня экономического развития, близости местных органов;
— восстановить статус АТЕ районов в Минске, Гродно, Бресте, Гомеле, Витебске, Могилёве, Бобруйске, а также городских поселений районного подчинения, которые не являются АТЕ;
— установить выборность местных исполнительных и распорядительных органов; укрепить финансовую и материально-техническую основу местного самоуправления.
Основные меры по реализации реформы
Предлагается новая трёхуровневая модель АТУ Республики Беларусь, которая в последующем может быть трансформирована в двухуровневую, при широком участии разных слоёв населения и местных органов власти:
— областной уровень в виде 17 областей (округов, воеводств);
— районный уровень в виде районов и городов областного подчинения;
— первичный уровень в виде районов в городах областного подчинения, городских, поселковых (местечковых) и сельских (староств) советов.
Области (округа, воеводства) рассматриваются в качестве основных объектов и субъектов государственной региональной политики, направленной на обеспечение устойчивого и инклюзивного развития, т. е. ориентированной на решение проблем развития и понижение межрегиональных диспропорций в уровне и качестве жизни населения.
В границах областей планируется осуществлять дальнейшее реформирование АТУ Беларуси, т. е. переход от трёхуровневой к двухуровневой модели АТУ.
В основу выделения новых областей Беларуси будет положен принцип соответствия областей системам расселения, хозяйствования и природопользования, которые исторически сложились, или социально-эколого-экономическим районам (СЭЭР).
В Беларуси с начала 70-х годов ХХ в. сложилась система из 15 СЭЭР. Принимая во внимание значительные размеры и большой экономический и демографический потенциал Минского СЭЭР по сравнению с другими СЭЭР Беларуси, его можно разделить с целью эффективного управления на три СЭЭР: Минский, Борисовский и Молодечненский.
Новые области (округа, воеводства) Республики Беларусь
В результате реформы территория Беларуси может быть разделена на 17 областных регионов. Центрами этих регионов, кроме Минска и сегодняшних областных центров, станут Полоцк, Орша, Молодечно, Борисов, Солигорск, Лида, Бобруйск, Кричев, Мозырь, Барановичи и Пинск.
Такое региональное разделение будет способствовать ограничению слишком высоких темпов роста Минска и его агломерации, т. е. будет способствовать полицентрическому развитию страны. При этом Минск войдёт в состав Минской области и будет иметь статус города областного подчинения.
Центр каждого нового областного региона, кроме Минска, при этом должен рассматриваться как город приоритетного развития. Городами приоритетного развития, кроме обозначенных выше, стоит считать Новополоцк (часть Полоцко-Новополоцкой агломерации), Жодино (часть Борисовско-Жодинской агломерации), Калинковичи (часть Мозырско-Калинковичской агломерации) и г. Жлобин – важный центр новой Бобруйской области (округа, воеводства).
Приоритетное развитие новых областных центров будет объективно содействовать замедлению развития Минской городской агломерации. Статус городов областного подчинения предлагается сохранить только за городами, которые имеют в своём составе городские районы.
В результате на базовом уровне останется 118 районов и 7 городов областного подчинения. Города Пинск, Барановичи, Новополоцк и Жодино следует трансформировать в АТЕ районного подчинения и включить в состав соответственно Пинского, Барановичского, Полоцкого и Борисовского районов.
Подобная модель реформирования АТУ позволит всем жителям Беларуси участвовать в выборах делегатов в местные Советы на каждом из трёх уровней – областном (субнациональном), базовом и первичном – и это станет основой для оптимизации АТУ на базовом и первичном уровнях, вплоть до перехода к двухуровневому АТУ страны.
Предлагаемая модель реформирования АТУ в своей основе похожа на самый удачный опыт административных преобразований в Беларуси ХХ в. – административно-хозяйственное районирование БССР, которое осуществлялось при непосредственном участии знаменитого географа и экономиста А. А. Смолича, положенное в основу реформирования АТУ Советской Беларуси в 1924 г.
Этапы реализации реформы
Проведение реформы АТУ будет состоять из трёх этапов.
На переходном этапе предусматривается принятие на уровне Парламента Концепции, проектов соответствующих законов, а также утверждение схемы нового административно-территориального устройства (разделения) страны. Одновременно следует в установленном порядке признать неконституционными президентские акты об упразднении в Минске, областных центрах и Бобруйске городских районов, вернуть райцентрам (городам районного подчинения и городским посёлкам) незаконно отнятый статус АТЕ.
Республика Беларусь должна присоединиться к Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г., а также вступить в тесное взаимодействие с Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы.
На этом этапе, при наличии соответствующих условий, следует провести внеочередные выборы в местные Советы депутатов всех уровней и тем самым создать кадровый резерв для ускоренного продвижения реформы АТУ.
Основной этап реформы будет состоять из комплекса мер по созданию новых единиц АТУ Беларуси на субнациональном уровне (17 областей, округов, воеводств).
На следующем этапе реформы может начаться активная работа по оптимизации АТЕ на первичном (низовом) и базовом уровнях. В частности, следует значительно сократить количество таких единиц на первичном уровне и выбрать наиболее пригодные центры новых АТЕ. Вместо сельских Советов следует основать староства, вместо поселковых Советов – местечковые Советы. Города и городские посёлки (местечки) должны рассматриваться как перспективные центры новых низовых АТЕ.
Общее количество единиц АТУ на новом первичном уровне может составлять 270-320 единиц, в том числе: 110-120 городских, около 100 местечковых и 50-100 сельских.
Реформирование АТУ должно сопровождаться и дополняться реформой системы местного самоуправления, налоговой и бюджетной реформами.
В новых условиях необходимо дать местным органам власти дополнительные источники финансирования, расширить возможности использования муниципальной собственности, местных предприятий, природных ресурсов, а также создать систему выравнивания доходов местного самоуправления, в том числе за счёт государственных дотаций.
Представительные органы местного самоуправления должны иметь право самостоятельно формировать исполнительные и распорядительные органы (исполкомы, магистраты, управы). В городах со статусом АТЕ возможно избрание мэров – руководителей исполнительных органов.
На местном уровне, среди других органов, следует формировать территориальные избирательные комиссии. Сотрудники местных органов власти могут получить статус муниципальных служащих, что станет отличительной особенностью местного самоуправления.
В целях развития партийного строительства на местном уровне следует ввести смешанную систему при выборах местных представительных органов. Это позволит сделать деятельность этих органов более эффективной и прозрачной, а также стимулировать местных жителей к вступлению в партии и организации.
Органы, которые принимают решение
Основным органом, который принимает решение по осуществлению реформы, является Парламент.
Кроме того, целесообразно в составе нового Правительства создать Министерство по региональному и местному развитию. На него можно возложить основную нагрузку по координации и реализации положений реформы АТУ.
Нормативные правовые акты, которые нужно принять
Реформа АТУ и местного самоуправления должна иметь системное и комплексное обеспечение как на уровне центральных органов власти, так и на местном уровне. Прежде всего необходимо принять поправки в Конституцию, а также ряд законов: “Об административно-территориальном устройстве Республики Беларусь”, “Об организации местного самоуправления в Республике Беларусь”, “ Об муниципальной службе в Республике Беларусь”.
Предметом особенного внимания должна стать карта нового административно-территориального разделения Беларуси с выделением границ областей, районов, городов. Позже необходимо уточнить границы всех АТЕ.
В ходе реформы принципиально важно обеспечить самостоятельность органов местного самоуправления, как это рекомендуется в Европейской хартии местного самоуправления 1985 г. Это значит, что местные власти должны осуществлять управление и контролировать значительную часть публичных обязательств в интересах местного населения и под свою ответственность.
