Краткое описание
Антикоррупционная платформа Республики Беларусь в 2021 г. представляет собой системный взгляд на такое социально-экономическое и институциональное явление, как коррупция. Документ состоит из оценки правовой базы борьбы с коррупцией, её масштаба, форм проявления и сфер распространения. Анализ явления представлен также с помощью ряда международных индексов и индикаторов.
Во второй части представлены рекомендации по противодействию коррупции в Беларуси, которые сгруппированы в три блока: 1) демократизация и сохранение принципов правового государства; 2) реформирование системы государственного управления и регулирования; 3) место, функции и задачи государства в экономике, декриминализация экономики.
Единственным способом нейтрализации коррупции является системная, синхронизированная деятельность органов госуправления, бизнеса и общества в режиме политической, гражданской и экономической свободы. На переходном этапе от централизованной плановой экономики и авторитарной власти к демократии этот подход гарантирует предотвращение превращения Беларуси в олигархию и схематоз, высвобождает естественный, человеческий, предпринимательский капитал для создания свободной и благополучной страны.
ОСНОВНЫЕ ЦЕЛИ/ЗАДАЧИ РЕФОРМЫ
Реформа антикоррупционной политики предусматривает повышение прозрачности деятельности и декоммерциализацию органов госуправления, упрощение административных процедур и минимизацию вмешательства чиновников в экономику.
Основные задачи:
— Усовершенствование открытости и прозрачности финансовой деятельности органов госуправления.
— Трансформация государственного управления с помощью ИКТ-механизмов и полноценное развитие электронного правительства (e-government).
— Создание эффективной инфраструктуры (спецпрокуратура, суды и другие учреждения) по борьбе с коррупцией (в том числе с привлечением международных экспертов и специалистов).
— Устранение государственной монополии и зарегулированности в информационной сфере, главным образом в печатных и электронных СМИ.
— Сокращение функций госаппарата по вмешательству и регулированию экономической деятельности.
ШАГИ ПО РЕАЛИЗАЦИИ РЕФОРМЫ
Аналитическое обоснование
Недостаток демократии и свободы слова, отсутствие разделения властей, чрезмерная централизация политической и экономической власти, отсутствие общественного и парламентского контроля над деятельностью органов госуправления и конфликт интересов в них, широкое распространение монополистических практик (в том числе в сфере информации) – все эти факторы превратили Беларусь в страну с высоким уровнем коррупции.
Белорусские власти игнорируют основные принципы и рекомендации по борьбе с коррупцией не только национальных аналитических организаций, но и международных структур, таких как Группа государств по борьбе с коррупцией Совета Европы (ГРЕКО), ООН, ОЭСР, Всемирный банк и Transparency International.
В отчёте, выпущенном GRECO в 2019 г., отмечается, что коррупция в нашей стране носит системный характер. Особенно угрожающая она в высших эшелонах власти и в секторе госпредприятий. При этом принятие формальных документов по противодействию коррупции не уменьшает масштаб этой проблемы, а вмешательство президентской власти в полномочия законодательной и судебной властей, при фактическом отсутствии контроля и ответственности, является опасным источником коррупционных практик.
К наиболее серьёзным нарушениям, способствующим процветанию коррупции в нашей стране, относятся: отсутствие независимости судебной власти, прокуратуры и правоохранительных органов в целом; широкая практика предоставления иммунитета от преследования за нарушение закона; ограничение доступа к информации о деятельности органов государственного управления; работа органов госуправления в режиме конфликта (совмещение функций законодателя, регулятора, бизнесмена, финансиста, аудитора и контролёра).
Также международные и белорусские эксперты отмечают такие дефекты белорусской системы, как отсутствие независимости Конституционного суда в плане назначения и увольнения судей, широкие права Президента при использовании права вето или выдачи согласия на возбуждение уголовных дел, в том числе по коррупционным делам госслужащих, сильнейшая централизация власти, деформация институтов местного самоуправления, кулуарная система принятия решений и контроля за их реализацией.
Всё это ведёт к потере доверия бизнеса и общества к государственной политике, росту общественной апатии и исключению ведения коммерческой деятельности.
Состояние коррупции в Беларуси
Представители белорусских деловых и банковских кругов прямо заявляют, что в основе государственной экономики лежит коррупционная составляющая. Целый ряд громких коррупционных дел в сфере АПК, строительства, телекоммуникаций, ЖКХ и машиностроения позволяют сделать вывод о том, что коррупция стала системным явлением в Беларуси. При этом в нашей стране государственный сектор – это 75-80% стоимости всех ресурсов и активов, бюджет органов государственного управления составляет 42-47% ВВП.
В Беларуси установлен определённый баланс региональных, отраслевых и силовых групп/кустов. Шкловские/могилёвские, витебские, брестские аграрии, «красные директора»/промышленники, строители, банковское и силовое лобби – все они вплетены в тело вертикали, сосуществуют в ней, паразитируют на ней и соревнуются за куски общего пирога, за увеличение точек влияния на Александра Лукашенко и его ближайшее окружение.
В этой системе арест или вынесение приговора одному или даже нескольким лицам из одного и того же «куста» при оставлении на свободе их непосредственного начальника является лишь имитацией борьбы с коррупцией, и этому есть достаточно доказательств. Например, после череды скандалов в Минском горисполкоме, в результате которых тюремные приговоры получили бывший начальник Главного управления потребительского рынка Мингорисполкома Сергей Борисевич и бывший заместитель председателя горисполкома Андрей Доморацкий, сам бывший «мэр» Андрей Шорец не только не был привлечён к ответственности, но и получил руководящую должность в одной из государственных коммерческих структур.
Коррупция присутствует и на уровне местных властей. В частности, в отношении к бывшему руководителю Браславского района суд установил такие нарушения закона, как взяточничество, завладение имуществом с использованием служебных полномочий, кража, превышение власти, мошенничество и отмывание денег. Следует отметить, что в коррупционные схемы местного уровня включаются также руководители национального уровня.
Широко распространённые коррупционные схемы в Беларуси приводят к огромным убыткам. По оценке, которая базируется на глубинных интервью с бизнесменами, аудиторами, финансистами и руководителями предприятий, при ежегодном объёме госзакупок, госзаказе в 7-8 млрд долларов сумма откатов/взяток составляет от 20 до 25%, или 2–2, 5 млрд долларов. Доступ к этим деньгам имеет очень узкий круг лиц, каждый из которых перед назначением на должность проходит строгий контроль со стороны правоохранительных органов, а также согласовывается лично с Президентом. На вершине этой коррупционной пирамиды находится 5-7 тыс. человек или менее 0,1% населения Беларуси.
Существенный источник коррупции – государственные инвестиционные и инновационные программы. Данный источник ежегодно направляет в частные руки, на иностранные счета, в наличную валюту, недвижимость и другие активы на сумму около 1,5-2 млрд долларов.
Объём теневой экономики в Беларуси в 2019 г. можно оценить не менее чем в 30% ВВП или около 19 млрд долларов. Среднегодовой объём теневой экономики за 2005-2019 гг. составил 12-15 млрд долларов, а размер коррупционной ренты — 3-5 млрд долларов. Коррупционная рента превышает совокупные годовые затраты на финансирование здравоохранения и образования.
Оценка состояния коррупции в Беларуси международными организациями
В отчётах международной организации Transparency International отмечается улучшение ситуации в Беларуси в соответствии с Индексом восприятия коррупции. Со 123-го места, которое Беларусь занимала в 2013 г., в 2019 г. она поднялась на 66-е место, став лидером среди стран ЕАЭС. Тем не менее, эксперты этой организации указывают на простую связь между ограничениями свободы слова и гражданских свобод, с одной стороны, и динамикой коррупции – с другой.
По-другому оценивает положение коррупции в Беларуси международная ассоциация Trace International в сотрудничестве с американской организацией Rand Corporation. По её данным, по уровню коррупционных рисков Беларусь откатилась с 74-го места в 2014 г. до 108-го в 2019 г.
Беларусь остаётся страной с высокими коррупционными рисками в соответствии с Индексом качества государственного управления, методику оценки которого разработали учёные Института Всемирного банка. Эта методика основана на субъективных взглядах и оценках граждан, предпринимателей, экспертов частного сектора, государственного управления и неправительственных организаций и считается одной из самых качественных и всеобъемлющих.
В основе стратегии ликвидации коррупции в Беларуси должна быть положена глубокая политическая, институциональная и административно-правовая реформа, которую необходимо проводить с резким сокращением присутствия государства в экономике. Обязательным условием успеха антикоррупционной политики является её инклюзивность, реализация на принципах реального партнёрства государства, бизнеса и власти.
1. Демократизация, соблюдение принципов правового государства
Основные моменты: конституционная реформа, направленная на восстановление принципа разделения властей, политической конкуренции, сдержек и противовесов, полноценного партнёрства государства и гражданского общества в управлении страной, перераспределения полномочий в пользу местных властей; восстановление условий для проведения в Беларуси свободных демократических выборов по стандартам ОБСЕ и Совета Европы; восстановление институтов, гарантирующих свободу слова; устранение препятствий полноценному функционированию общественных организаций; восстановление независимой судебной системы и создание качественной системы подготовки судей; введение ограничений на срок полномочий Президента одним лицом – не более двух сроков, Премьер-министра – не более пяти лет, министра – не более пяти лет; законодательное обеспечение выборов судей; принятие Стратегии антикоррупционной деятельности Республики Беларусь как основного закона о принципах, механизмах и инструментах деятельности органов госуправления по противодействию коррупции; создание Антикоррупционного суда со специальными полномочиями; деполитизация и деидеологизация правоохранительных и контролирующих органов; восстановление контроля над исполнительной властью со стороны парламента и местных представительных органов; ликвидация Комитета госконтроля и создание Счётной палаты, цель которой – контроль и аудит деятельности органов государственного управления; реализация в полном объёме Конвенции ООН против коррупции, выполнение рекомендаций GRECO по вопросам противодействия коррупции; введение института омбудсмена по противодействию коррупции.
2. Реформирование системы государственного управления и регулирования.
Основные моменты: устранение практики и отмена законодательных актов, которые дискредитируют субъекты негосударственной формы собственности, ограничивают конкуренцию и дают определённым субъектам хозяйствования возможность не выполнять финансовые обязательства перед государством или иными коммерческими субъектами; установление парламентского и общественного контроля за распределением государственных ресурсов; размещение в свободном доступе ежегодных постатейных отчётов о доходах и расходах структур государственной власти; обеспечение полной прозрачности финансовых потоков всех органов государственного управления и предприятий с долей государственного капитала более 50%; устранение идеологической вертикали власти, оптимизация количественного состава органов государственного управления с ограничением их функций и полномочий; ежегодное декларирование всех доходов и имущества близких родственников государственных служащих, занимающих руководящие должности в органах государственной власти, контроля, а также представительских и правоохранительных органах; введение периодических проверок руководителей с органов государственного управления на детекторе лжи; введение запрета на совмещение административной и коммерческой деятельности; устранение практики бесплатного использования автомобилей для государственных служащих и политиков, переход в режим приобретения транспортных услуг органами госуправления методом аутсорсинга в пользу частных компаний.
3. Место, функции и задачи государства в экономике, декриминализация экономики.
Основные моменты: запрет на выделение непосредственной бюджетной поддержки коммерческим организациям независимо от формы собственности; сокращение списка лицензируемых видов деятельности до списка только тех видов, которые могут представлять непосредственную угрозу для жизни и здоровья человека; приватизация большинства средств массовой информации; ликвидация практики нормирования поступлений в бюджет от штрафов, конфискации и национализации; полное развитие электронного правительства; утверждение порядка проведения всех аукционов, тендеров и торгов с обязательной их трансляцией в прямом эфире; включение в Уголовный кодекс определения термина «доход, полученный преступным путём»; снижение предельной ставки штрафов для юридических лиц с 200 базовых величин до 20 базовых величин для субъектов малого и среднего предпринимательства, а также штрафов для граждан и индивидуальных предпринимателей – до уровня, не превышающего 1/3 его среднемесячной зарплаты (прибыли); повышение пороговых значений для привлечения к уголовной ответственности по ст. 231 и 243 УК РБ, исключение из санкций ст. 231 и 243 наказания в виде лишения свободы; исключение из КоАП п. 4 ст. 12.17; амнистия капитала; амнистия осуждённых за экономические преступления; принятие нормативного правового акта об обязательной приватизации убыточных малых и средних государственных коммерческих организаций в сфере розничной торговли, лёгкой промышленности, деревообработки, производства резиновых и пластмассовых изделий, строительных материалов; принятие законодательного акта, определяющего понятие «рейдерство» и описывающего инструменты и механизмы противодействия ему.
ОРГАНЫ, КОТОРЫЕ ПРИНИМАЮТ РЕШЕНИЯ
Президент, Парламент, Конституционный суд, Верховный суд, Совет Министров.
НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ
Закон Республики Беларусь от 15 июля 2015 г. № 305-3 «О борьбе с коррупцией».
Закон Республики Беларусь от 14 июня 2003 г. № 204-З «О государственной службе в Республике Беларусь».
Закон Республики Беларусь от 4 января 2014 г. № 112-С «Об основах деятельности по профилактике правонарушений».
Закон Республики Беларусь от 4 января 2003 г. № 174-З «О декларировании физическими лицами доходов и имущества».
Уголовный кодекс Республики Беларусь от 9 июля 1999 г. № 275-З.
Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях от 21 апреля 2003 г. № 194-З.
Трудовой кодекс Республики Беларусь от 26 июля 1999 г. № 296-З.
Организации, ответственные за разработку проекта реформы: Объединённая гражданская партия, Аналитический центр «Стратегия», Научно-исследовательский центр Мизеса, Центр «Европейский диалог».
