ОРГАНИЗАЦИЯ, ОТВЕТСТВЕННАЯ ЗА ПРОЕКТ КОНЦЕПЦИИ:
Партия БНФ.
КРАТКОЕ ОПИСАНИЕ КОНЦЕПЦИИ:
Кодекс о культуре 2016 года сделал правовое регулирование в сфере культуры более системным, но оставил множество пробелов и противоречий. Предлагается двухэтапная реформа:
- Краткосрочные изменения – уточнение полномочий Министерства культуры, введение ответственности органов местного самоуправления, передача ключевых функций в сфере охраны наследия на национальный уровень, чёткие критерии реставрации, определения зон охраны и лишения статуса объектов.
- Стратегические реформы – создание Государственной инспекции по охране наследия, разработка технических кодексов, расширение участия общественности, использование ГИС-технологий.
ОСНОВНЫЕ ЦЕЛИ/ЗАДАЧИ РЕФОРМЫ:
Цель — подготовить правовую базу для демократических условий и защитить культурное наследие от уничтожения и монополизации.
ПРОБЛЕМЫ, НА РЕШЕНИЕ КОТОРЫХ НАПРАВЛЕНА РЕФОРМА:
После принятия в 2016 году Кодекса о культуре правовое регулирование в сфере культуры приобрело более структурированный и детальный характер.
Одновременно с принятием этого большого и детального документа выявились многочисленные недоработки, несоответствия и пробелы, требующие дальнейшей работы по совершенствованию как Кодекса, так и подзаконных актов, которые должны возникнуть как продолжение вышестоящего документа.
Также следует помнить, что на Кодекс оказала большое влияние политическая атмосфера, в которой существует нынешняя Беларусь.
Таким образом, отдельные статьи и пункты Кодекса в будущем должны быть оценены с точки зрения соответствия их Конституции, которая будет действовать в демократической Беларуси.
После экспертизы отдельные статьи Кодекса, которые противоречат Конституции демократической Беларуси и сужают возможности для художественного творчества, а также ограничивают право на участие в культурной жизни граждан Беларуси, должны быть исключены или переосмыслены в соответствии с требованиями демократизации общественно-политической жизни страны.
Соответственно, до момента, пока состоится принятие новой Конституции и будет разработана новая политика в сфере культуры, будет действовать Кодекс о культуре от 20 июля 2016 года, который, тем не менее, потребует ряда локальных изменений для улучшения его функционирования на переходный период.
Поэтому данное Предложение по реформированию Кодекса о культуре будет делить во времени реформы на два этапа.
Первая часть обозначит узкие и локальные места реформирования действующего законодательства на переходный период, а вторая часть предложений соберет в себе тезисы, которые могут в будущем определять общее направление реформирования законодательства.
Предложения своим смыслом могут сильно повлиять на структуру нового Кодекса вплоть до ситуации, когда потребуется очень глубоко переработать Кодекс о культуре от 20 июля 2016 года, поэтому составители этого Предложения не ставят целью сразу предвидеть все нюансы и детали будущего документа, но стараются задать общий вектор будущих изменений.
АНАЛИЗ СТАТЕЙ КОДЕКСА О КУЛЬТУРЕ:
- I. Первоочередной пакет изменений в действующий Кодекс о культуре от 20 июля 2016 года.
Период реализации: до 6 месяцев с момента начала функционирования демократического Парламента. Инициируется и принимается Парламентом.
Статья 13
Эта статья определяет полномочия Министерства культуры в сфере культуры. Среди прочего предусмотрены полномочия по организации и содействию мерам по охране историко-культурного и археологического наследия.
В этот пункт предлагается добавить право Министерству культуры приостанавливать проведение реставрационных работ на объектах из списка историко-культурного наследия в случае их отклонения от утвержденных проектом реставрационных методик.
Эти изменения позволят более пристально реагировать на нарушение законодательства, избегать разрушения и изменения памятников в результате необоснованных действий собственников или исполнителей.
Также нужно закрепить за специалистами Министерства культуры право начинать и вести административный процесс в случае невыполнения собственником и исполнителями законодательства в сфере охраны историко-культурного наследия, так как на сегодняшний день такое право закреплено за местными органами власти, которые в большинстве случаев не имеют в своем штате специалистов, которые могут компетентно реагировать на нарушения законодательства.
Статья 89
Предусмотреть ответственность должностных лиц местных исполнительных и распорядительных органов за несвоевременное выполнение своих обязанностей в случае профессионального или случайного выявления культурной ценности, которой может быть придан статус историко-культурной ценности, если в соответствующие органы была подана письменная информация о выявлении соответствующего объекта.
Нынешняя практика позволяет безнаказанно игнорировать и затягивать с ответом на письменные обращения о выявленных потенциальных историко-культурных ценностях, что ставит эти объекты в рискованное положение, может привести к их разрушению или уничтожению.
Статья 90
Эта статья регулирует порядок внесения предложений о придании статуса историко-культурной ценности.
На сегодняшний день Кодекс предусматривает самостоятельность местных исполнительных и распорядительных органов в вопросе внесения предложения о придании статуса историко-культурной ценности.
Одновременно законодательство в сфере охраны наследия и местного самоуправления возлагает ответственность на местные органы власти за надлежащее состояние объектов историко-культурного наследия;
Таким образом, местные органы часто не заинтересованы инициировать процесс внесения объектов историко-культурного наследия в список, чтобы в дальнейшем не обременять себя ответственностью за уход за этими объектами.
Поэтому следует полномочия по внесению предложений о придании статуса историко-культурной ценности закрепить за Министерством культуры, музейными учреждениями, научно-исследовательскими учреждениями, профильными общественными организациями и учреждениями, а также за гражданами Беларуси.
При этом предложение должно быть составлено согласно соответствующей форме, которая должна быть в общем доступе.
Статья 93
«Придание культурной ценности статуса историко-культурной ценности, последствия придания (непридания) культурной ценности статуса историко-культурной ценности» предусматривает рассмотрение предложений о придании культурным ценностям статуса историко-культурной ценности местными исполнительными и распорядительными органами областного территориального уровня – в отношении материальной культурной ценности, имеющей значимость для отдельного региона, на территории которого она находится, а Министерством культуры только в отношении других культурных ценностей.
По причине, сформулированной в предыдущем абзаце, областные территориальные органы не заинтересованы в увеличении Государственного списка историко-культурных ценностей Республики Беларусь, что подтверждается практикой – с момента вступления в действие Кодекса о культуре значительно сократилось количество недвижимых материальных объектов, получивших статус историко-культурной ценности.
Поэтому предлагается передать полномочия придания статуса историко-культурной ценности на уровень Министерства культуры.
Статья 94
«Лишение материальной историко-культурной ценности статуса историко-культурной ценности» не имеет четко сформулированных критериев и механизмов, согласно которым происходит определение утраты ценностями отличительных духовных, художественных и (или) документальных достоинств, которые обусловили придание им статуса историко-культурной ценности, в том числе в результате воздействия факторов природного или антропогенного происхождения, и невозможности научно обоснованного восстановления материальной историко-культурной ценности.
Также нет критериев, согласно которым Белорусским республиканским научно-методическим Советом по вопросам историко-культурного наследия при Министерстве культуры Беларуси принимается решение о невозможности научно обоснованного восстановления материальной исторической культурной ценности.
Эти пробелы могут вызвать субъективный подход к рассмотрению вопросов о лишении статуса историко-культурной ценности и создают почву для возможных коррупционных процессов в этой сфере.
Соответствующая статья требует доработки, с определением четкого перечня критериев, по которым Белорусский республиканский научно-методический Совет по вопросам историко-культурного наследия при Министерстве культуры Беларуси может принять решение о лишении материальной историко-культурной ценности статуса историко-культурной ценности.
Статья 100
«Паспорт материальной историко-культурной ценности» предусматривает, что паспорт материальной историко-культурной ценности составляется научными организациями, музеями, а также проектными организациями, осуществляющими разработку научно-проектной документации на выполнение ремонтно-реставрационных работ на материальных историко-культурных ценностях, в штате которых работают специалисты с опытом работы в охране историко-культурного наследия не менее двух лет, чем исключает из процесса разработки паспортов общественными объединениями, которые согласно уставной деятельности занимаются охраной, изучением и популяризацией культурного наследия и имеют квалифицированных специалистов в этой сфере среди своих членов, а также независимых специалистов, как физических лиц, так и индивидуальных предпринимателей, что в свою очередь создает условия для протекционизма со стороны органов государственного управления, территориальных исполнительных и распорядительных органов в отношении ряда учреждений и организаций, а это ставит под угрозу основные принципы антимонопольной политики.
Статья 105
«Зоны охраны недвижимых материальных историко-культурных ценностей» не имеют норм или дополнительно не подкреплены соответствующими нормативно-правовыми либо техническими нормативно-правовыми актами, регулирующими состав, порядок и методику разработки и критерии, по которым происходит согласование проектов зон охраны, что приводит к субъективному подходу к выполнению проектов со стороны проектных организаций и субъективной оценке со стороны согласующего органа – Министерства культуры Беларуси.
Статья 109
«Изменение материальных историко-культурных ценностей» не содержит критериев, согласно которым Белорусским республиканским научно-методическим советом по вопросам историко-культурного наследия при Министерстве Республики Беларусь принимаются решения о признании изменения материальной историко-культурной ценности научно обоснованной или научно необоснованной, что создает предпосылки к субъективным подходам при принятии решений.
Не предусмотрен механизм оспаривания решений Научно-методического совета через судебные органы, так как на сегодняшний день единственный судебный прецедент зашел в тупик в связи с тем, что суд принял за окончательное решение Научно-методического совета, а себя некомпетентным в вопросах законодательства, в том числе по причине отсутствия разработанных и принятых подзаконных нормативно-правовых актов, в том числе Технического кодекса установившихся практик.
Статья 112
«Научно-исследовательские работы, выполняемые на материальных историко-культурных ценностях при разработке научно-проектной документации на выполнение ремонтно-реставрационных работ на материальных историко-культурных ценностях», которая не содержит норм или не подкреплена другими нормативно-правовыми либо техническими нормативно-правовыми документами, в которых прописывается состав, порядок и методика разработки этих работ, не предусмотрены нормы обязательной ревалоризации недвижимых материальных историко-культурных ценностей, о результатах исследований, которыми должны являться историко-архитектурные опорные планы и варианты графических реконструкций недвижимых материальных историко-культурных ценностей, что должно быть положено в основу принятия проектных решений. Отсутствие этих норм порождает формальный подход к выполнению вышеназванного типа работ просто как к необходимому разделу проектной документации, а не как к основному материалу для принятия проектных решений, и в итоге — к субъективным и формальным подходам при согласовании научно-проектной документации.
Статья 113
«Проектные работы, выполняемые на материальных историко-культурных ценностях» не содержит норм или не подкреплен соответствующими нормативно-правовыми или техническими нормативно-правовыми актами, которые регулируют состав, порядок разработки, методику разработки и критерии, по которым происходит согласование проектов зон охраны, что приводит к субъективному подходу в выполнении проектов со стороны проектных организаций и субъективной оценке со стороны согласующего органа – Министерства культуры Беларуси.
Статья 114
«Ремонтно-реставрационные и другие работы, выполняемые на материальных историко-культурных ценностях» просто перечисляет типы работ, дает им определения, которые зачастую расходятся с нормами ТКП, регламентирующими архитектурную, градостроительную и строительную деятельность, чем зачастую провоцируют перспективные конфликты между выполнением норм Кодекса о культуре и норм, которые предусмотрены техническими документами.
Статья 117
«Свидетельство на руководство разработкой научно-проектной документации на выполнение ремонтно-реставрационных работ на материальных историко-культурных ценностях» предусматривает, что к аттестации на право получения свидетельства допускаются претенденты, имеющие высшее образование в сфере архитектуры и строительства, чем исключают из сферы деятельности специалистов других специальностей согласно квалификации (дизайнеров, художников, скульпторов, историков, искусствоведов и т.д.), которые имеют богатый и неоценимый опыт работы с недвижимыми и движимыми материальными историко-культурными ценностями.
В качестве примера, эта правовая практика исключила с момента введения в действие Кодекса о культуре Республики Беларусь из сферы научного руководства плеяду выдающихся проектировщиков с квалификацией по диплому дизайнеров, историков архитектуры, реставраторов-монументалистов и т.д.
Статья 119
«Согласование научно-проектной документации на выполнение ремонтно-реставрационных работ на материальных историко-культурных ценностях» не содержит критериев, согласно которым согласовывается или не согласовывается документация, что создает условия для субъективного принятия решений по согласованию или несогласованию научно-проектной документации.
Не предусмотрена ответственность сотрудников Министерства культуры Беларуси за срыв установленных сроков для согласования документации и за выдачу необоснованных заключений, которые противоречат нормативно-правовым и техническим нормативно-правовым документам, причиняют необоснованный финансовый ущерб собственнику историко-культурной ценности.
Не предусмотрены механизмы для оспаривания заключений Министерства культуры Беларуси по научно-проектной документации.
П.3 ст.124 запрещает продажу, обмен, залог артефактов с определенными исключениями, но не указан механизм наступления ответственности за нарушение этого пункта.
В п.3.2 ст.124 упомянут Реестр археологических артефактов, который должен вестись Национальной академией наук Беларуси, при том суть самого документа, его форма, правовой статус, правила ведения не определены.
П.2 ст.125 предусматривает ведение Национальной академией наук Беларуси Реестра археологических объектов, но при более-менее понятном объяснении механизма уведомления о выявленных объектах нет определения правового статуса документа, его формы, правил ведения, нет того, что не предусмотрено и для Реестра археологических артефактов, который закреплен как документ п.3.2 ст.124 Кодекса.
П.4 ст.126 формулирует типы археологических работ. Среди типов археологических исследований нет обязательной археологической экспертизы перед проведением земляных и строительно-монтажных работ для превентивного выявления на объектах перспективных работ ранее неизвестных археологических объектов.
П.4.3. этой статьи сформулирован таким образом, что археологическим надзором можно заменить полноценные археологические исследования, что зачастую приводило и приводит к уничтожению культурного слоя без надлежащей фиксации и потере большого количества археологических артефактов.
Статья 127
Регулирует выдачу разрешений на проведение археологических исследований, но не регулирует систему заключения соглашений между заказчиком на выполнение археологических работ и исполнителем.
В данный момент существует практика за пределами нормативно-правовых документов об обязательном заключении соглашения между заказчиком и Институтом истории Национальной академии наук Беларуси, как исполнителем, что создает, как показывает практика, монополию и причиняет вред охране археологических объектов из-за достаточно медленного заключения соглашений, и, как следствие, до начала выполнения земляных и строительно-монтажных работ без комплекса мер по исследованию и сохранению археологического объекта.
Статья 128
В данной статье не определены состав, порядок, регламент деятельности областных (Минской городской) археологических комиссий, порядок представления случайно выявленных артефактов на рассмотрение вышеназванных комиссий.
П.6 статьи, который предусматривает обжалование решений археологических комиссий через суд, невыполним в связи с тем, что в гражданском и гражданско-процессуальном праве нет механизмов судебного обжалования решений научно-методических совещательных органов.
В ст. 129 нет пункта обязательного проведения в полном объеме археологических исследований перед выполнением всех земляных либо строительно-монтажных работ на объектах археологии или в зонах их охраны.
П.3 статьи 129 исключает из процесса разработки комплекса мер по охране археологических объектов высшие учебные заведения и общественные объединения, уставом которых предусмотрено изучение, сохранение и популяризация историко-культурного наследия, эти действия, согласно п.3, могут проводить только научные организации и музеи.
В ст.130 нет нормы о запрете проведения работ на объектах и памятниках археологии без проведения на них в полном объеме археологических исследований.
Нет пункта о зонах охраны археологических объектов, порядке и методике их разработки и утверждения.
Нет нормы об обязательном внесении границ археологических объектов и памятников и границ зон их охраны на землеустроительные карты или для их включения в градостроительную документацию.
ШАГИ ПО РЕАЛИЗАЦИИ РЕФОРМЫ:
1.Создание Государственной инспекции по охране историко-культурного наследия. Инспекция — это отдельная служба, подчиненная Министерству культуры Беларуси либо Совету министров.
В сфере ответственности инспекции должны быть:
— отслеживание выполнения законодательства об охране историко-культурного наследия на объектах, внесенных в Государственный список историко-культурных ценностей Беларуси (далее — «Список»);
— отслеживать своевременность подписания охранных обязательств собственниками объектов из Списка и выполнения пунктов соглашения;
— отслеживание выполнения собственниками недвижимых ИКЦ законодательства в сфере проектирования и реставрации архитектурных памятников, правил выполнения работ на территории археологических объектов и их зон охраны;
— отслеживание своевременности разработки и обновления паспортов ИКЦ, разработки проектов зон охраны, а также выполнения регламентов, прописанных в соответствующих документах;
— отслеживание выполнения законодательства на кладбищах, имеющих статус историко-мемориального захоронения, воинских захоронений и захоронений жертв войн;
— принимать меры для своевременной оценки и охраны объектов, имеющих признаки ИКЦ, для внесения их в Список;
— осуществлять надзор на местах боевой и воинской славы с целью недопущения их разрушения и незаконных действий на их территории;
— ведение административного процесса в случае выявления нарушения статей административного законодательства в охране историко-культурного наследия, а также передачи материалов в соответствующие органы в случае выявления признаков уголовного преступления в сфере законодательства о культуре.
Решение о создании Государственной инспекции по охране историко-культурного наследия может быть инициировано — Правительством, Министерством культуры в пределах своей компетенции, либо соответствующей комиссией Парламента с разработкой изменений и дополнений в действующее законодательство.
В зависимости от результатов конституционной реформы, которая будет проведена после демократизации режима в Беларуси, с инициативой о создании Инспекции может выступить Администрация Президента.
2.Введение в Кодекс о культуре нормы, которая предусмотрит разработку и придание юридической силы подзаконному нормативно-правовому документу — Техническому кодексу установившихся практик, который будет регулировать правила ведения реставрационных работ на объектах из Списка организациями-исполнителями, и который обеспечит реставрационно-строительной деятельности большую методологическую точность и определенность.
Этот пункт позволит в том числе обращаться в судебные органы в случае споров между государственными службами и другими заинтересованными субъектами.
Технический кодекс установившихся практик создается по поручению Министерства культуры в соответствии с пунктами действующего законодательства.
Перед принятием текст Технического кодекса установившихся практик согласовывается с отраслевыми министерствами, деятельность и компетенцию которых затрагивает этот документ, комитетами и другими государственными органами.
После согласования и экспертизы Министерство культуры совместным решением с Министерством архитектуры и строительства утверждает технический кодекс.
- Усиление участия общественности в деятельности по охране историко-культурного наследия:
— закрепление в Кодексе статей, которые увеличивают, а также детально формулируют полномочия и права Общественных комиссий по охране историко-культурного наследия;
— утверждение типового регламента деятельности Общественных комиссий;
— определение источника финансирования работы комиссий, в том числе из среств тех органов, при которых созданы соответствующие комиссии.
Эти изменения могут быть внесены в Кодекс по инициативе Министерства культуры решением Парламента.
- Использование геоинформационных систем для улучшения охраны архитектурного, археологического и природного наследия Беларуси:
— создание интернет-карты Беларуси с нанесенными на нее всеми объектами историко-культурного наследия, архитектурными памятниками, археологическими объектами, а также природными, ландшафтными и другими объектами, подлежащими охране.
— с помощью этого ресурса осуществляется дальнейшее регулирование пользования гражданами Беларуси металлоискателями и другими средствами обнаружения предметов, имеющих признаки историко-культурной ценности; Ставится целью синхронизация индивидуального поиска предметов с помощью металлоискателей и других средств с фиксацией этой активности средствами аппаратного и программного контроля с интернет-доступом;
— предусмотреть для физических и юридических лиц платное пользование геоинформационными системами и их дополнительными программными и аппаратными средствами.
ОРГАНЫ, ПРИНИМАЮЩИЕ РЕШЕНИЯ
Парламент.
